政策过程视域下“全过程协商”助推全过程人民民主的实践探究
——以湖州市政协推进协商民主实践为例
李上葵
《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，要积极发展全过程人民民主。全过程人民民主不仅体现为人民拥有“选举”的权利，更主要体现为人民参与“政策”的权利。政策过程的民主化是发展全过程人民民主的主要着力点,保证了人民群众在各项政策出台过程中享有全过程参与的民主权利。人民政协作为推进全过程人民民主的重要载体，可以充分发挥协商民主功能，参与国家和地方的一系列政策过程，提升政策科学化、民主化水平。本文结合湖州市政协协商民主实践，提出“全过程协商”助推全过程人民民主的新思路，从政策过程路径逐步分析湖州政协的全过程协商实践，并探究其形成原理、优势作用及实现路径。
一、“全过程协商”助推全过程人民民主的湖州实践
政策过程如同“细胞分裂”，一般历经“前、中、后、末”四个时期，是一个连续闭环的过程。只有经过人民民主协商所形成的政策，每个阶段都有人民群众参与，才会融入各方参与者的意见和愿望，才能确保政策议程的合理性、政策制定的合法性、政策执行的可行性、政策结果的有效性。这样产生的政策，更容易在人民群众中赢得支持、理解和信任。以湖州为例，我们探索了许多协商机制参与政策制定全过程。
（一）民意库：政策议程“前”协商
在公共政策过程中，政策议程设置作为科学决策的首要环节，直接影响到政策的确立和质量。这几年，湖州市政协通过搭建“1246+X”协商议政新格局筛选民意，推动公共问题引起党委政府及有关部门重视，促成了一系列政策议程设置。
1.广泛汇聚民意，从“群众诉求”发现“公共问题”。政策议程设置是从社会问题到公共问题，再到政策问题的层层筛选机制。探索开发“社情民意图谱”多跨应用场景，对12345市民热线、三服务系统、矛盾纠纷调解中心系统、政协社情民意平台、统战金点子平台等五大系统的数据进行汇集、过滤、清洗、处置，重点抓取高频、热点民生事项，为协商选题、提案撰写提供了有力支撑。
2.深入调查研究，帮“公共问题”寻找“解决预案”。高质量的协商离不开高质量的调研活动，调研是协商的前提和基础。围绕特定主题，选择若干名具有相关专业背景的委员及专家和界别群众，成立课题调研组，有针对性地到市内外开展调研活动，撰写发言材料，确定筛选一批口头发言名单。
3.架起协商平台，助“解决预案”进入“决策议程”。在政协协商的过程，就是民意比选的过程。党委政府在参与政协协商时，认真听取各方发表观点，从“众说纷纭”的预案中，挑选出一个或者多个出特定的选项。比如，在“推动‘老字号’创新发展”的协商建言后，市政府出台《关于推动“老字号”创新发展的实施方案》，推进了湖城衣裳街“老字号”街区的精心打造。
（二）智囊团：政策制定“中”协商
公共政策内容复杂多样，涉及和影响社会各阶层、各个群体的利益调整，在政策制定中需要各方面的参与。协商民主在政策制定协商阶段具有促进科学决策、发挥政协委员参政经验与专长优势，以及培育公众公共精神，推动政策选项科学化。此外，协商程序化可以保障与决策有效衔接，在推动多元主体协商的过程中培育参与群体的公共精神，凝聚社会广泛共识。
1.把协商作为重大决策的必经程序。对关系人民群众切身利益或人民群众关切度高的决策事项，在决策时开展协商，充分听取各方面意见。比如，连续10年开展市委书记、市长与政协委员“面对面”高端协商，围绕产业转型升级、科技创新驱动、生态文明建设等经济社会发展重点，为我市重大决策制定实施出谋划策。
2.把协商作为立法工作的质量保障。人民政协参与立法协商有助于统筹推进各协商渠道的协调发展，实现协商与决策的相互衔接，提高立法质量。2020年以来，市政协探索开展委员参与立法协商工作，先后围绕《湖州市物业管理条例(草案)》《湖州市养犬管理规定（草案）》等，组织相关界别专业委员进行专题协商、报送协商意见，有效助力立法工作民主化、科学化。
3.把协商作为基层治理的关键环节。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。大力发展基层协商民主，推进“三位一体”建设，把委员工作室、社情民意信息联系点融入“民生议事堂”建设，实现“民生议事堂”72个乡镇街道全覆盖，“两山协商驿站”覆盖1215个村社。目前，已开展协商活动336场，提出建议1301条，被党委政府采纳1053条，助推问题“就地”解决，实现以协商赋能基层社会治理。
（三）监督员：政策执行“后”协商
政协协商民主在政策执行协商阶段具有政策执行民主监督、追踪落实、政策优化、凝聚共识功能。湖州政协在双月协商的基础上，创新搭建“协商”+“监督”履职链机制，是一个促进政策执行的典型案例。
1.以双月座谈协商“建链”谋良策。每年选择切口小、群众关心关注的6件民生“关键小事”，组织委员、界别群众、市民代表与市委、市政府分管领导、有关部门负责人，以座谈会形式开展协商、汇集共识，会后及时形成协商纪要，报送市委市政府及相关职能部门供决策参考，使得党政相关政策制定更加科学，促进党政决策更接地气、更贴民意、更符实际。
2.以委派民主监督“串链”促转化。推动“协商”+“监督”串链，对于上一年6个《双月协商纪要》中，党委政府领导批示明确要求相关部门转化落实的事项，逐项对照编制《双月协商座谈会协商成果落实进度表》，组建相应委派民主监督小组赴相应市级部门，开展为期1年的定题定点式委派监督。
3.以制度机制建设“固链”助落实。从2020年开始，牢固树立“大协商”理念，将“协商式委派民主监督”的议题正式纳入《市委市政府市政协年度协商工作计划》，并建立了与市委、市政府督查室的定期联系机制和会商办理机制，切实提高跟踪督办层次。
4.以多元主体参与“凝链”聚共识。在协商与监督对象选择上，持续实施委员“履职菜单”机制；同时不局限于政协委员，还根据议题需要适当邀请有代表性的专家学者、市民代表参加，共同为党委政府出谋划策。换届以来，市政协每次组织的双月座谈协商与委派民主监督活动都分别邀请1-2名专家和群众代表参加。
（四）评审岗：政策评估“末”协商
协商民主在政策评估与反馈协商阶段，具有政策落实监督以及政策结果评价协商功能。湖州市政协探索决策后延伸监督机制，创新开展“《看见》政协在监督”，是一个促进政策评估的典型案例。
1.组建“评估组”。加强与市新闻传媒中心全媒体专栏《看见》合作，成立“《看见》政协在监督”工作专班，每月从全媒体专栏《看见》中筛选典型负面问题作为跟进民主监督主题，防止问题同点再现、异地重生。
2.实施“五步法”。每月由轮值专委会精心制定监督方案，按照前期对接、响应派单、民主实地监督、协商座谈、总结反馈的“五步法”工作流程，开展专项协商式民主监督。
3.提交“建议书”。本着公正客观的态度，对《看见》栏目曝光后党政部门已整改事项的前期公正成效和依然存在的短板问题进行分析评价，主动向党委政府提出建设性意见，推进举一反三，建立长效机制。
二、存在的薄弱环节和现实制约
我们精心设计并发放270份调查问卷，经过统计分析，发现有以下薄弱环节和现实制约。
（一）全过程协商制度不够具体。75%的人认为制度支撑最需要提升。虽然从中央和省委层面明确了全过程协商的系列制度机制，但缺少微观层面的参与流程和细化操作。对如何推进决策之前和决策之后的协商，缺乏具体的操作办法和实施细则。
（二）全过程协商体系亟需贯通。79.26%的人认为公共政策全过程需要人民政协参与。在现实中市县政协“两个薄弱”问题虽然有所改进，但乡镇（街道）没有专职政协工作人员，政协民主协商功能在向基层延伸的时候，面临体系组织上的短板。
（三）全过程协商链条有待加强。政协协商民主对于政策执行情况、追踪落实与政策优化协商等相关监督作用发挥不够明显，超过71.2%的人认为这两个阶段比较薄弱，是推进全过程协商的薄弱链条。
（四）全过程协商平台需要优化。67%的人认为，政协基层协商平台回应了群众期盼、解决了群众难题，但在实际运行中仍然存在着不足。另外部分政协干部和委员对各履职平台的功能定位、工作流程和成果体现认识不够清晰。
（五）全过程协商能力仍需提升。公共政策制定中委员的协商议政能力仍有待提升，一方面，有些委员在履职实践中作用发挥还不够。另一方面，政协委员大多分布在城区，来自乡镇（街道）尤其是村（社区）的委员相对较少，不利于推动政协工作向基层延伸。
三、践行和发展全过程协商的提升路径
构建全过程人民民主协商机制是推动“全过程人民民主”建设的关键环节，笔者认为，全过程协商需要从拓展协商民主的维度、广度、深度、效度等方面深化政策过程的四个阶段。
(一)注重完善体系，以协商参与主体的多元化，助力提升政策议程设置的广泛性。要建立健全全过程协商制度体系，明确政协协商在决策之前和决策之后的参与范围和协商程序、实施细则。要科学配置政协队伍，在乡镇一级除党委副书记外，配备专职人员负责具体工作。优化界别委员代表意识，提升乡镇（街道）尤其是村（社区）政协委员的比例。
(二)注重搭好平台，以协商建言的含金量，助力提升政策方案制定的科学性。要提升政协搭台能力，持续推进政协协商向一线延伸，拓展政协工作空间。要提升委员履职能力，引入“揭榜挂帅”“赛马”等制度。要健全部门参与机制，建立党政部门定期到政协通报制度、部门参与政协协商议事活动机制。
(三)注重链式跟进，以协商式监督的高质效，助力提升政策执行的严肃性。要强化监督反馈，从反馈的程序、反馈的时限、反馈的方式、反馈的责任等方面进行明确。要探索互动机制，加强与纪检、监察部门、舆论监督等监督体系的多元融合。要创新监督形式，探索在政协会议上增加询问环节，针对监督的相关事宜对责任主体进行询问。
(四)注重下沉基层，以协商向后延伸的新探索，助力提升政策反馈的客观性。要扩大开放度，拓宽群众参与渠道，实时、广泛收集群众对政策实施的意见和建议。要完善评价载体，进一步发挥政协在政策落实、政策结果评价反馈作用。要试行“负面”机制，减少或防止政策制定存在重大失误，确保政策评价客观公正。