深化完善区域协同协商、联动监督的探索实践

湖州市南浔区政协主席  徐 娟

人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。人民政协在推动社会主义协商民主广泛多层制度化发展、实现国家治理现代化等方面具有独特的优势和地位。党的二十大报告指出，要“促进区域协调发展，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”新时代区域协调发展和基层治理难题对人民政协工作提出了新的更高要求。近年来，区域公共事务跨界治理已成为日益受到学术界和实务部门关注的重要议题。区县政协如何更好发挥自身优势积极开展区域协同协商，围绕贯彻落实区域党委和政府重要决策部署情况开展民主监督，推动区域经济社会协同发展，是摆在地方政协面前的一项紧迫任务。本课题在简要论述区域协同协商、联动监督重要意义的基础上，分析当前存在的短板弱项，总结提炼湖州市南浔区政协的实践经验，并就如何持续深化完善区域协同协商、联动监督，提出对策建议。

一、区域协同协商、联动监督的重要意义

区县处于国家治理的第一线、防范化解矛盾风险的第一线，基层治理难、难治理的问题突出。习近平总书记反复强调：“有事好商量、有事多商量、众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”越是在基层，党政工作的要事、民生改善的实事、社会治理的难事，与群众切身利益越密切，需要处理的人民内部矛盾也就越多，这就越需要发挥协商民主的作用。市县政协处于践行和发展全过程人民民主的前沿，是全链条贯通全过程人民民主的承启者，是全方位践行全过程人民民主的应用场，是全覆盖发展全过程人民民主的孵化器。市县政协开展广泛、多层、制度化的协商，做好凝聚共识、化解矛盾、理顺情绪、增进团结的工作，就可以把人民政协的制度优势，转化为在国家治理体系中参与基层治理的效能。结合湖州市南浔区政协工作实际，深化开展区域协同协商、联动监督，主要有四个层面的重要意义。

（一）毗邻地区一体化发展的现实需要

传统上，相较区域内其他地区，长三角省际边界地区远离区域的经济和行政中心的辐射，地处边缘区，而且由于行政体制原因，地理相邻的地域因隶属不同而造成基础设施建设、发展规划、管理体制、行政执法等公共管理活动相互处于分立状态，区域发展中众多问题很难协同。但是，随着2018年11月长三角一体化上升为国家战略，三省一市合力推动基础设施互联互通，跨越行政边界的人流物流和无形的数据流进一步加快流动，实现了要素在更大范围的畅通流动。区域之间经济社会一体化程度的日益加深，对跨区域治理问题提出了许多新的挑战，迫切需要公共治理者给予及时回应，其中许多问题的解决就需要政协发挥“代表性强，位置超脱，在协商议政中能够从不同角度提出具有专业性的意见建议”的优势，按照平等协商、互惠共赢、共谋发展的原则，深度研讨，集思广益，积极推动毗邻地区经济社会发展实现合作共赢。

（二）服务地方高质量发展的迫切要求

习近平总书记在党的二十大报告中明确指出，要加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，强调“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。进入新时代，人民政协作用更加体现在，做好中国共产党的“好参谋、好帮手、好同事”，当好建设中国特色社会主义的亲历者、实践者、维护者和捍卫者。作为专门的协商议事机构，政协必须紧扣地方党委政府的中心工作、群众生产生活的难点、社会治理的焦点，积极创新协商方式和协商搭台，牢牢把握双向发力的工作主旨，落实协商于民、协商为民要求，努力服务区域经济社会高质量发展。

（三）推进政协工作创新的题中之意

习近平总书记指出：“人民政协是国家治理体系的重要组成部分。”在人民政协进行协商，能够强化政协功能，推动社会各界有序政治参与，广泛凝聚共识，整合不同群体利益诉求，促进党和国家科学民主决策。2018年，长三角地区三省一市政协主席共同签订了《关于建立长三角地区政协联动机制的协议》，强化区域监督工作联动、协同讨论决定重大事项、联动组织开展代表活动、共同组织课题研究。开展区域协同协商、联动监督，是顺应长三角一体化发展趋势的生动体现，需要不断总结工作经验，以科学的思维和方法，谋划和推进整体工作，确保人民政协事业始终跟上时代发展步伐。

（四）解决群众急难愁盼问题的有效举措

随着区域一体化背景下辖区间经济交往和社会联系的日益密切，越来越多的地方公共事务不断突破单一辖区行政边界的范围而成为区域公共事务，体现出跨界性的特征。在基层治理中，生态保护、环境整治、流域治理、突发公共事件的联防联控、“断头路”贯通等跨区域治理问题普遍存在。但跨区域协同治理从来不是只靠单一主体的力量，需要更好发挥协商民主的作用。开展区域协同协商、联动监督，有利于畅通民众政治和社会参与的渠道，更有利于毗邻区域的政府、企业、社会团体及个人进一步明确责任，助力区域一体化建设和发展。

二、区域协同协商、联动监督的制约因素

作为专门协商机构，新时代人民政协在国家治理体系中发挥举足轻重的作用。与此同时，随着形势和任务的变化，地方政协工作也面临新的挑战。区域协同协商、联动监督就是新时期各级政协工作的一项重要创新举措。近年来，各地政协都积极开展了相关领域的实践探索。例如，为服务京津冀协同发展而搭建的跨区域协商平台，川渝三区县政协开展跨区域微协商共同推动乡村振兴，河南洛阳、济源两市政协跨区域联合调研协商，推动洛济一体化发展建设现代化都市圈示范区以及浙江省德清县与上海市黄浦区开展的远程跨区域协商等。政协系统的这些实践探索，较好地解决了区域协调发展面临的市场壁垒和体制机制障碍，助推了区域经济社会发展。但从实际情况来看，结合课题组对长三角地区各地政协工作的调研，区域协同协商、联动监督仍面临五大制约因素。

（一）平台载体建设水平有待提升

放眼全国各地跨区域协商和监督的政协实践，浙江省已经走在全国前列。政协系统具备跨区域协商和监督的理念，平台载体建设比较健全。这与浙江省内区域一体化发展及长三角一体化发展水平密切相关。但总体而言，政协系统尤其是区县政协系统跨区域协商和监督的平台载体建设不健全，一些毗邻省之间的跨区域协商和监督工作甚至只开展到地级市层面，在区县、街道（乡镇）层面的平台建设缺失。然而，跨区域协同治理问题通常出现于基层，这在一定程度上弱化了跨区域协商和监督的实际成效。

（二）协商质量和监督力度有待提升

协同协商的核心是议题确定，联动监督是重要保障。两者相辅相成，相互促进。一些地方政协为了迎合同级党委政府的关注点，却对政协自主调研的议题重视不够。换言之，区域协同协商、联动监督的议题是否有效反映了群众急难愁盼的问题，是否锚定跨区域治理中的难点和痛点还存在质疑。具体到长三角一体化战略，课题组通过调研发现，一些地方政协开展跨区域协商和监督的主要目的是为顺应长三角一体化战略，衔接上级部门或同级党委的工作部署。跨区域协商和监督的议题在每年年初就已确定，全年政协协商监督工作几乎完全按照规划部署按部就班进行，而对基层治理中随时出现的问题还缺乏主动发掘的能力。

（三）委员参与度和活跃度有待提升

政协委员是人民政协履行职能的主体。但从各地跨区域协商和监督工作中委员发挥作用的情况来看，政协委员的履职能力还存在参差不齐的问题，主要体现在：一是部分政协委员跨区域履职意识不强。部分地区政协对委员的履职考评管理还处在柔性阶段，比如对委员届内是否提交提案或对提案质量不做硬性考核，造成委员履职与否一个样，致使一些委员履职主动性不强，甘当挂名委员。二是政协委员履职的经常性不足。不少委员甘愿做“会议委员”，在闭会期间很少参加甚至从不参加委员活动，忽视了主动开展调查研究、反映社情民意等“自选动作”。三是部分地区政协委员的年龄结构、知识结构及界别结构存在不足，一定程度上影响区域协同协商和联动监督效能。

（四）协商监督的机制创新力度有待提升

长期以来，各地政协按照“不建机构建机制”的工作思路，积极开展协商和监督工作，取得了显著成效。但也存在部分地方政协在区域协同协商、联动监督工作中，存在照抄照搬其他地方政协工作的情况，未能因地制宜创新工作机制，创造性地开展协商及监督工作。这一弊端制约了地方政协区域协同协商和联动监督的实效。因此，地方政协必须紧扣政协参与区域协同治理的薄弱环节，在议题确立、调查研究、活动组织、成果应用、考核评价等方面，积极探索建立健全更加有效的制度机制。

（五）政协与党委政府的工作衔接度有待提升

随着全过程人民民主制度建设的推进，协商民主的系统化运行被提上议程，党委政府与政协协商工作衔接机制的完善成为应有之义。然而，基于课题组对长三角区域地方政协工作的调研，一些区县政协区域协同协商、联动监督与党委政府之间存在议题设置、民主监督等方面衔接不紧密，基础工作薄弱、人员力量薄弱，结构或功能上的“悬浮”等问题。在政协协商和监督沟通制度方面，也可能由于协商监督主体双方地位不对等，使得能调动的资源和协商谈判的能力相对欠缺，而难以做到实质性协商监督。

三、区域协同协商、联动监督的南浔实践与初步成效

客观地说，上述五个制约因素是当前不少地方政协协同协商和联动监督面临的共性问题。近年来，湖州市南浔区政协紧扣党委政府的中心工作，聚焦主责主业，围绕南浔区和吴江区发展中的公共治理难题和两地群众急难愁盼问题，开展区域协同协商和联动监督，取得了初步成效。

（一）紧扣中心工作，实现协商监督制度化

南浔区政协在开展区域协同协商、联动监督工作之前，围绕党委政府的中心工作，研究制定相关工作制度，注重提升跨区域协商工作的规范化、制度化水平，确保联动监督取得实效。比如，重点打造“1+5+N”跨省域联动协商制度，“1”即在区级层面打造“同心桥•浔吴协商会”协商平台，“5”即在南浔、吴江毗邻的5个镇街打造“跨区域协商议事室”，“N”即在毗邻的若干个行政村建立跨区域联动结对机制，实现了政协协商与基层协商相衔接、与协同发展相结合。“1+5+N”的工作制度是两地政协开展交流的硬性标准，在此基础上，两地政协根据实际发展情况开展联动协商监督。又如，为助推长三角一体化发展，2022年11月，两地党委、政府签署《上海大都市圈空间协同规划吴江—南浔协作示范区战略合作协议》，提出未来将着力打造环太湖协同示范区样板，从空间协同上深入研究南浔区与吴江区协同联动的新抓手、新路径。此前，两地政协就签署了《南浔区政协、吴江区政协关于长三角一体化背景下建立跨区域协商机制的战略合作协议》，制订《南浔区、吴江区毗邻村（社区）挂钩政协委员跨区域联动协商议事制度》《南浔区政协、吴江区政协跨区域协商议事室实施方案》《南浔区政协、吴江区政协跨区域协商议事室协商议事规则（试行）》，着力深化两地政协主席联席会议制度。各项工作严格依照相关制度和机制开展，不断提升协同协商和联动监督的效能。

表1 南浔区政协在推动区域协同协商、联动监督方面出台的制度

（二）搭建专门平台，实现协商监督阵地化

主要体现在两个方面：一是搭建区镇两级协商监督平台。在区级层面，以“请你来协商”平台为核心，建立区域协同协商、联动监督工作机制，每年制定任务清单，每年至少开展1次专题协商会，聚焦两地党委政府战略合作的大事要事、经济社会发展的共性问题、省域边界社会治理的急事难事等，为党委政府建言献策。2022年6月，聚焦“探索建立‘跨省域、大综合、一体化’执法机制”，南浔区政协与吴江区政协开展了首场联动协商。在镇（街道）层面，以“民生议事堂”等“三位一体”平台为载体，围绕群众关心关注的跨区域民生领域、社会治理方面的“关键小事”，每年开展1到2场协商监督活动，广泛聚民意汇民智。二是成立跨区域委员协商议事室。这是在两区毗邻镇街搭建的协商监督平台，旨在进一步促进南浔、吴江毗邻地区加强基层协商、收集社情民意、服务基层群众。例如，成立东迁街道、七都镇跨区域委员协商议事室和高新区、桃源镇、震泽镇跨区域协商议事室，由镇（街道）党（工）委副书记兼任议事室召集人，成员由南浔区和吴江区相应镇街的多名政协委员组成。南浔区、吴江区政协通过打造跨区域委员协商议事室，把推进协商议事和民主监督工作，作为发挥政协专门协商机构作用的有效抓手，真正将区域协同协商、联动监督落到实处，实现协商监督工作常态化。

（三）推动多方参与，实现协商监督多元化

建立打通不同行政区域的对话协商监督机制，积极邀请两地党委、政府及相关职能部门负责人参加跨区域联动协商、民主监督活动，共同提出突破现有体制机制壁垒的对策建议，形成统一共识。不断畅通“政协走进群众、群众走进政协”的渠道，广泛吸纳议题相关的利益群体代表参与协商监督，并充分运用两地政协互为“第三方”的合作关系进行评价，实现整体把握和聚焦重点的精准对接，在协商监督评价中互学互鉴、共融共促。比如，在南浔区东迁街道与吴江区七都镇开展的跨区域协商监督过程中，为准确把握横古塘治理存在的难点堵点问题，东迁街道政协委员履职小组牵头两地政协委员及水利、河长办等多个相关部门，对横古塘水生态以及沿岸村庄与涉水企业进行实地走访8次；同时，与村民代表、企业负责人等利益相关方开展走访与座谈，最终汇总形成问题清单20余条，确定协商监督重点。在此次活动中，双方充分考虑到了多元主体的利益，因此在协商和监督共识达成后，双方多部门纷纷表示，将就落实跨区域水环境治理采取相应的举措。最终，仅用一周多的时间，就全面完成了相关流域河道的打捞整治任务，沿线6.5公里河面的水葫芦全部治理完成。

（四）完善工作机制，实现协商监督闭环化

推动协商监督成果转化，是党中央对新时代政协工作的出发点和落脚点。南浔区政协在推动区域协同协商、联动监督的成果转化过程中，探索出了一系列工作机制。一是建立成果报送机制。每次协商监督活动后，对意见建议及时梳理汇总，形成会议纪要、协商建议等，分别报送两地党委、政府及有关部门，确保将不同群体的实际需求和多元主张与两地党委、政府的重大决策更有效地对接。二是完善跟踪督办机制。对协商监督建议办理落实情况进行及时跟进；对近期能够落实的协商监督建议，加强跟踪，督促相关部门加快落实。三是强化落实反馈机制。不断加强政协履职成果研究办理工作，适时向参与跨区域协商监督的委员、群众反馈意见办理落实情况，进一步提升办理反馈质效。四是落实外部评价机制。抽取两地企业家、专家以及第三方人员对重要的跨区域协商监督成果进行回访督查、跟踪评价，对办理落实过程中出现的新问题组织再协商，每年年底对协商监督工作成效作出客观评价、提出建议，为推进跨区域协商监督平台建设提供借鉴。

四、深化区域协同协商、联动监督的对策建议

近年来，湖州市南浔区政协在深化推进区域协同协商、联动监督的工作实践中，取得了一系列瞩目的成果。如实现了两地联勤联动联检，并建立了浔货通和苏货通互认互通机制；跨区域水环境治理问题的解决、毗邻村落“断头路”的打通等。除此之外，南浔、吴江政协“牵手”后一批先行先试高质量合作共建项目即将落地，如“太阳酒店”的建设落成、文旅融合古镇联合申遗等等。南浔区政协的工作实践为解决跨区域协同治理中民众急难愁盼的问题和推动区域经济社会协调发展树立了良好的政协典范，总结南浔的经验和启示，形成深化完善区域协同协商、联动监督的对策建议，对推动区域一体化发展具有重要借鉴意义。

（一）健全机制，让区域协同协商、联动监督的职能“硬”起来

1.进一步加强党的全面领导制度建设。党对人民政协工作的领导，一直以来是政协开展工作的核心优势和重要保障。党对人民政协的领导强，人民政协的作用发挥就大。要坚持完善党委全面领导的全过程协商、全过程监督制度，形成党委领导、政府支持、政协落实的协商监督工作机制。充分发挥党委在区域协商监督中的核心领导作用，把政协协商民主建设作为总揽全局、协调各方的重要抓手，纳入总体工作部署中，健全完善党政领导联系政协区域协同协商、联动监督的各项制度，着力打造一支“懂政协、会协商、善议政”和“守纪律、讲规矩、重品行”的政协人才队伍。

2.进一步完善政协配套制度建设。完善的制度保障是区域协同协商、联动监督行稳致远的关键。建立完善政协区域协同协商、联动监督的工作机制和规范，明确协商议题的范围和程序，确保协商过程的透明和规范。设立和增加协商议题的提案渠道和程序，鼓励政协委员、社会各界和公众提出相关议题，增加协商议题的多样性和代表性。制定监督指标和考核标准，明确政协在联动监督中的职责和监督对象，建立责任追究机制，确保监督的有效性和实效性等。通过一系列的制度安排，确保政协工作开展与党委政府政策方针有效衔接、同心同向，共同助力区域协同协商、联动监督高质高效开展。

3.进一步创新各相关主体的参与机制。人民政协一方面要表达特定群体的利益诉求；另一方面又要呈现不同社会群体的意见和社会视角。因此要坚持广开言路、畅所欲言，使协同协商、联动监督中各方的意见和要求都能得到充分表达，从而保证社会各界和广大群众有效地参与跨区域治理，实现民主权利。通过完善多元协商监督主体的参与机制，推动多元主体广泛、深层参与，让协商监督成果最大程度上反映各主体的核心利益。同时，注重创新多元协商监督主体的参与机制，如积极探索数字技术赋能跨区域协商监督的工作模式，进一步增强民意整合的智能化和差异化水平，为各主体参与区域协商、民主监督提供保障和便利。

（二）探索创新，让区域协同协商、联动监督的内容“多”起来

1.拓宽民意反馈渠道。对市县政协来讲，反映社情民意信息工作渠道通畅、灵活度高，能够在助推政协制度优势转化为治理效能、服务基层治理现代化中发挥积极作用。在推动跨区域协商监督进程中，可以通过开辟“委员专栏”、设置“委员信箱”、建立“委员接待室”、推广“民情联络站”、召开“协商议事会”等形式，听取群众意见，反映民生需求。如南浔区政协创新设置的“跨区域协商议事室”，为解决两地民众急难愁盼问题提供了重要的议题来源，把散佚于民间的民声民情、相关人士的真知灼见等收集起来，使党政各项决策部署更加切合实际，具有更广泛的民意基础。

2.注重社会力量参与。跨区域公共问题的治理往往涉及多部门、多主体，如何协调各方利益是各级党委政府和政协工作应考虑的重中之重。毋庸置疑，政协委员、专家和群众代表在反映社情民意方面发挥着重要作用，但也不能忽略如社会组织等力量在民意反馈中的价值。在开展跨区域协商监督工作中，要鼓励政协委员与社会组织、专业团体等建立密切联系，开展定期沟通和合作，提升协商监督的代表性和多元性。

3.提升议题建言质量。更好发挥人民政协专门协商机构作用，着力提升协商议政质量，是加强社会主义民主政治建设、发展全过程人民民主的需要。无论是拓宽民意反映渠道，还是注重社会力量在协商监督中的参与度，其最终目的都是为提升协商监督的建言质量。在协商监督中，议题选择不到位，议题质量不高，跨区域合作的开展就是无源之水、无本之木。因此，全方位、多层次收集社情民意，提升议题质量，区域协同协商、联动监督才能协商到点子上、监督在关键处。

（三）整合联动，让区域协同协商、联动监督的主体“动”起来

1.提升委员责任担当能力。作为政协委员，要有较高的政治站位和坚强的政治定力，在各方面工作实践中，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，用强烈的责任意识履行政协职能。在跨区域协商监督中把党委政府的重大部署贯穿到联系群众、说服群众、动员群众中去，转化为政协委员和各界群众的共同认识和合作行动，真正做到协商于民、协商为民，把解决跨区域治理中民众急难愁盼的问题和实现最广大人民群众的根本利益作为政协工作的出发点和落脚点。

2.提升委员调查研究能力。没有调研就没有发言权。尤其是涉及跨区域公共问题的治理，基层情况纷繁复杂，无调研不协商。因此政协委员要积极参与各种视察调研活动，通过综合、蹲点、网络调研，深到基层去，沉到一线中，掌握真实情况，知晓社情民意。在提案和议题确定方面，委员撰写提案和调研报告，要力求找准要害点，谋到关键处，少说正确的废话，多说有用的真话，直奔主题，有的放矢，切中要害，切实提升提案的质量和议题的广泛性和代表性，做到协商监督为民解忧，为经济社会协同发展赋能。

3.提升委员合作共事能力。在区域协同协商、联动监督中，难免存在信息不对称和交流沟通不畅等问题，影响协商监督效能的转化。这就要求政协委员和各协商主体在协商监督全过程中要做到愿讲话、敢讲话、讲真话，注重观点的交锋和思想的碰撞，和而不同、求同存异，体现政协工作的统一性和包容性。与此同时，要共同营造各抒己见、畅所欲言的良好协商监督氛围，在交流碰撞中增进共识，在同频共振中凝聚力量，最终达到“1+1>2”的政协工作叠加效应。

（四）跟踪反馈，让区域协同协商、联动监督的力量“合”起来

1.强化政协与党委政府的工作衔接机制。在协商监督议题的确定上，政协要与党委政府同心同向，共同锚定跨区域治理中的难点痛点问题，围绕民众关注的核心议题开展协商监督。在协商监督过程中，政协要主动邀请党委政府部门参与，充分征求其意见和提议。在协商监督结束后，协商监督成果要报送党政部门，推动健全协商监督成果采纳落实机制，将跨区域协商监督中重点成果办理列入党政部门督查事项和考核体系，定期向政协反馈，促进协商监督成果的采纳、落实和反馈。

2.强化协商监督成果的跟踪和评估机制。建立清晰的责任主体和落实措施，确保跨区域协商监督的结果能够有效转化为党委政府的决策和行动。定期组织协商监督成果的回顾和总结会议，评估成果的实施情况和效果，及时调整和改进协商的方式和方法。邀请第三方评估机构和专家对协商监督成果的落实情况进行评估，制定相应的考核标准和评价体系，倒逼相关职能部门履职尽责，促进协商监督成果落地，协商监督效能转换为区域协同发展的动力。

3.强化协商监督成果落地的民主监督机制。首先，在跨区域监督协商中建立一个相对完善的民主监督反馈落实机制，并建议以党委、政府名义印发执行，从而使“软监督”产生硬效力，提高民主监督效果。其次，拓宽监督渠道，搭建监督平台，可根据监督的内容搭建多种互动平台，可与上级政协进行联动或与人大、司法、媒体、公众进行联动等来实践民主监督，也可以进行跨区域联合执法监督，提高监督的实效性。最后，探索创新联动监督方式，充分利用信息技术赋能跨区域民主监督，如远程协商问政、通过自媒体平台收集、引导有关民主监督的社情民意等，有效解决信息不对称问题，促进区域协同协商、联动监督提质增效。