内容提要：推进政协履职能力建设，是人民政协各级组织必须面对的现实课题。新形势下加强县级政协履职能力建设，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，也是推进协商民主广泛多层制度化发展的必然要求。本文详细阐述了新时期加强县级政协履职能力建设的重要意义，通过分析县级政协履职能力建设的特点、存在问题及原因，提出了以改革创新精神加强县级政协履职能力建设的实现途径，为推进县级政协履职能力建设提供参考意见。
关键词：基层 改革创新 县级政协 履职能力建设
作者简介：王湘起，男，湖州市南浔区政协副主席；
栗 智，男，湖州市南浔区政协办公室综合科科长。
习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会讲话中指出，人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理和治理能力现代化中发挥更大作用。如何紧扣影响政协履职能力的关键要素，把握实现政协自身发展的客观规律，不断提升政协履职硬实力，是新形势下县级政协工作需要认真探索和努力实践的重要课题。笔者结合近年来县级政协工作中的体会，对不断加强县级政协履职能力建设进行研究和思考。
一、辩证认识新时期加强县级政协履职能力建设的重要意义
中共十八届三中全会提出了推进协商民主广泛多层制度化发展的重大命题。面对全面深化改革的新形势新任务，县级政协以改革创新精神加强政协履职能力建设，充分发挥县级政协在发展中国特色社会主义事业中的积极作用有着十分重要意义。
加强县级政协履职能力建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理体系和治理能力，是一个国家的制度安排和制度执行能力的集中体现。人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。而县级政协作为国家体制的重要组成部分，认真履行政治协商、民主监督、参政议政职能，能在重大问题的决策过程中、重要事项的形成过程中发挥建议、监督、促进的作用，本身就是推进国家治理体系和能力现代化的参与者和实践者，因此推进国家治理体系和治理能力现代化，迫切要求县级政协加强履职能力建设。
加强县级政协履职能力建设是推进协商民主广泛多层制度化发展的必然要求。当前，我国改革发展进入关键时期，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，不同群体具体利益矛盾日益增多，人民群众多元性、平等性政治参与需求日益高涨，对发展协商民主提出了新的要求。推进协商民主，有利于扩大人民有序政治参与，畅通民意进入党政决策的渠道，促进决策科学化民主化；能够有效平衡各方面利益，凝聚建设中国特色社会主义事业的最大共识和最强合力，促进社会团结和谐；充分体现了一切为了群众一切依靠群众的价值观和从群众中来到群众中去的方法论，是党的群众路线在政治领域的重要体现和具体运用，有利于密切党同人民群众的血肉联系。加强县级政协履职能力建设，是充分发挥政协作为协商民主重要渠道作用的必然要求，有利于推进协商民主广泛多层制度化发展。
加强县级政协履职能力建设是开创政协工作新局面的迫切需要。据统计，目前全国县级政协组织近4000个，委员40余万，县级政协是人民政协的基层组织和重要组成部分,也是县级政治体制的重要组成部分。因此县级政协履职能力的高低，事关参政议政的成效，事关政协事业的发展。当前，县级政协工作跨入了一个新的发展阶段，更好地服务全面深化改革总目标的任务繁重艰巨，必须进一步改进履职方式、提高履职能力、增强履职实效。唯有如此，县级政协工作才能切实发挥自身优势，充分发扬民主，扩大公民有序政治参与；才能汇聚起全社会的智慧和力量，推动党政决策具有更加坚实的群众基础；才能增进共识，引导社会各界理解改革、支持改革、参与改革，合力营造宽松和谐的社会氛围。
二、准确把握影响县级政协履职能力建设问题及原因
县级政协是政协的地方组织，也是最基层的政协组织，它的性质和特点，决定了县级政协工作有着自身的规律。目前，县级政协的社会地位逐步在提高，工作空间也在不断扩大，但一直处在“有为”到“有位”、“有位”到“有威”的困扰之中,政治协商的职能得不到应有发挥，民主监督与法律监督、舆论监督、行政监督实难相提并论，“种了别人家的地，荒了自己家的田”，影响了政协突出自身特点、发挥自身优势准确履行政协基本职能，也影响了县级政协的外在形象。
一是主动作为不够。部分政协工作者对中国民主政治框架大背景下人民政协的职能定位和政治角色认识还不够深刻，理解还不够全面，把握还不够科学，履职不够主动，定位不够准确，“想尽职怕越位”、“想主动怕错位”、“想帮忙怕添乱”；少数人甚至有“退居二线”的思想和失落情绪，成为县级政协开展工作发挥作用的主要思想障碍。这主要是因为部分县级政协组织缺少严密的工作计划和规划，抓工作或等安排、听布置或凭经验、靠感觉，工作缺乏自主性，受党委和政府指派开展工作的现象比较普遍；对党政中心工作，理不清“围绕支持”与“主导执行”之间界限，分担一些本该由政协监督完成而不该由政协直接承担完成的具体工作任务。
二是履职实效不强。县级政协工作存在着一定的随意性和不平衡性，在民主监督方面，对政协民主监督职能的认识不够到位，民主监督机制不够健全，有关政协民主监督的制度在实际工作中可操作性不强，致使民主监督缺乏力度，影响了监督效果。在参政议政方面，参政议政机制尚不健全，委员知情明政缺乏保障，不知政则难议政；督促约束机制不健全，致使一些职能部门在对政协提案和建议的反馈和落实上出现流于形式、公文旅行现象。而就县级政协本身来看，由于缺乏深入扎实的调研和一定的质量标准基础，提案和建议整体质量不高，针对性不强，影响了采纳情况。
三是委员作用发挥乏力。影响委员主体作用发挥有很多因素，一方面，从委员个体来看，县级政协委员绝大多数来自基层单位的初高级科技工作者、生产一线的工作骨干等，部分委员素质比较低，知识储备不足，参加政协学习培训不够，对政协工作不够熟悉，履职能力有限，难以提出具有前瞻性、针对性、可操作性的意见和建议；部分委员意识淡薄，缺乏积极性、主动性、责任性和使命感，履职内在动力不足；还有部分委员不能很好处理委员履职与本职工作关系，双重身份以本职为主，只把政协委员身份当作一种荣誉或政治待遇，履行委员职能时反而有顾虑，从而影响履职实效。另一方面，县级政协没有出台有力管理手段和约束措施，对优秀委员的激励机制不健全，缺乏激励措施；没有建立淘汰制度,及时淘汰“挂名委员”、“名誉委员”，导致委员在履职方面缺少动力，成效有限。
四是“三化”建设有待提高。制度是开展政协工作最可靠的保障，规范化和程序化是提高政协工作效率和质量的可靠保证。人民政协履行职能的基本制度框架已经建立并在实践中发挥作用，这一框架还缺乏可操作性的细则依据――目前县级政协履行职能的制度化、规范化、程序化建设虽然在党的文件、政协章程中有一些原则规定和阐述，但是缺乏更为详细的实施细则和执行标准，没有真正建立起从知情、沟通到反馈的系统机制，也没有明确的标准、时限、方式、措施等程序约束，在具体操作上存在较大的随意性和不确定性，这些都制约着县级政协工作质量、效率和水平的提高。
三、积极探索新时期以改革创新精神加强县级政协履职能力建设的实现途径
在新的历史时期，不断完善人民政协制度，提升履职能力，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出应有的新贡献，县级政协组织责任重大、使命光荣。面临新形势、新任务，要深入学习贯彻党的十八届三中全会精神，认真落实俞正声主席在十二届全国政协二次全会上提出的“推进履职能力现代化”要求，紧紧围绕全面深化改革总目标，切实把改革创新精神贯穿到履行职能的各方面和全过程，进一步改进履职方式、提高履职能力、增强履职实效，着力推进县级政协履职能力现代化建设。
（一）把握好政协的民主性特点，大力加强县级政协界别建设
近年来，县级政协围绕团结民主两大主题，组织委员开展各项活动方面积累了许多经验，但从新形势新任务对政协工作的新要求来看，在发挥界别优势和作用方面还需进一步加强。一要强化界别意识。在日常工作中，要充分考虑界别的特殊性作用，统筹安排好界别工作，不断深化对政协界别工作重要性的认识，把发挥界别作用作为履行职能的重要环节，把加强界别建设作为县级政协自身建设的重要内容，给予界别工作在整个县级政协履职工作中应有的地位。如南浔区政协在2012年制订出台《关于界别组开展活动的办法》，将22个委员界别编成15个活动组，明确组长、副组长及联系领导，有力推进了政协界别活动正常有序开展。二要完善界别设置。在当前经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势下，应充分考虑本地区经济社会发展和委员构成的实际情况来设置界别，充分保障党派成员、无党派人士在政协组织中的比例。三要加强界别联系。界别或委员在履职活动中所发表的意见建议，反映的主要不是个人的诉求，也不是界别内几个委员的诉求，而应是界别群众集体民意。如南浔区政协出台的《关于进一步明确界别组开展活动的有关规定》，鼓励以各党派、界别的名义提出提案、意见和建议，发挥好界别优势和作用。
（二）把握好政协群众性特点，积极搭建县级政协协商民主平台
中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，推进协商民主广泛多层制度化发展，发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。政协职能赋予政协最大的权利就是“话语权”。政协工作的绩效，很大程度就是看政协组织和委员的话语权用得好不好，是不是有影响、有分量。因此县级政协要努力创造条件，让委员有更多的机会、更多的平台、更多的载体发出政协好声音。一是要提早谋划协商议题。深入了解掌握党委、政府年度工作重点，与党委、政府进行协商交流后尽早确定好年度协商工作计划。如南浔区政协每年都会政协全会上下发全年协商议题并形成自选菜单，委员结合自身爱好和专业自行选择议题，早作安排和计划。二是高层互动，主动协商。从中国的国情看，任何难事从上而下比较好推进，重大事务主要由领导层进行决策，协商是否有影响力，关键是协商议题及内容是否影响了领导层。积极开展“订单式”协商，采取“党委出题、政协破题、政府采纳、部门落实”或“政协选题、党委定题”的方式确定重点议题。如南浔区党委、政府、政协领导班子每年都开展专题协商会，在综合社会各界意见提出有影响力的意见、建议后确定1-2个事关全局的问题，同时花三个月左右时间开展深度调研，并出台有深度的调研报告，及时组织好专题协商会议反馈协商成果，便于领导决策和采纳。三是拓展协商平台。专题协商、对口协商、提案办理协商、界别协商要明确主题，建立制度，规范管理。要建立以界别为基础、以专题为内容、以对口为纽带、以座谈为主要方法的定期协商座谈会，主要围绕改革发展的一些重要专业性领域性问题协商讨论，为政协委员和各界人士创造更多发表意见的机会，为县级党委、政府及相关部门科学民主决策提供有益的参考意见。四是政治协商应纳入决策程序。从目前制度设计来看，政协协商民主制度仅仅对政策制定过程发挥“软约束”作用。但该项制度的生命，在于进入决策、影响决策的刚性程度。县级政协要主动坚持政治协商“三在前”和“三在先”的原则，决策机关也应予以支持，通过协商来推动公共决策的民主性和科学性，减少公共政策制定的失误，体现政协的作为和影响力。
（三）把握好政协政治性特点，着力提升县级政协议政建言质量
参政议政要参出成效，体现能力，关键是深入调研。一要深入群众。政协要利用相对地位超脱优势，组织精干委员，深入群众，真正沉得下，听得进，掌握最真实、最原始的信息与资料，从中去伪存真，去粗取精，提炼有价值的参考意见，表达基层最真实的想法。南浔区政协每年都会选取一个党政关注、群众关心、社会热议的主题作为重点调研课题，组织部分民主党派、政协委员和有关部门负责人深入实地调研。二要务实建言。要用心选择调研课题，精心打造调研精品；要多思善谋，再三推敲，抓住关键问题的关键环节提出建议，撰写好精炼的调研报告，在适当时机将意见建议反馈给党委政府和职能部门。南浔区政协近年来创新开展区委书记、区长与委员“面对面”专题协商活动，为区委、区政府深入了解民情，广泛集中民智提供了一个很好的平台，为助推科学、民主决策起到了积极作用。三要沟通协调。努力从被动参政议政到主动参政议政，切实加强县级政协与党委、政府的沟通协调，在法治、经济、社会、民生等问题上，形成与党委政府的长效沟通机制。要充分发挥政协委员的智力密集优势，深入社会各阶层，从不同层面了解实情，提出办法，为党委和政府制定治理对策提供理论和现实依据。四要跟踪督查。促进部门转化政协调研报告和参政议政成果，同时利用政协职能，将有用的、重要的意见建议转化为提案、建议案、社情民意信息及大会发言等，对具有全局性、前瞻性而暂时实施条件不成熟的建议要通过新闻宣传等方式表达政协的观点，致力提升县级政协参政议政工作实效。
（四）把握好委员主体性特点，大力加强县级政协委员队伍建设
加强委员管理，充分发挥委员作用是开展县级政协工作的关键。一要把好委员入口关。改进和规范委员产生的程序、标准和条件，真正把政治合格、代表性强、有参政能力、热爱政协事业的人吸纳到政协组织中来。注重根据新形势下社会阶层结构的变化情况，有计划地吸收新社会阶层人士和基层代表参加政协，优化界别、委员的代表性，增强政协组织的包容性。二要加强委员管理与考核。明确委员任务与职责，建立委员履职档案及委员管理的各项制度规定，实行年度考核评优表彰活动，进一步调动委员履职的积极性和主动性，南浔区政协在2013年出台了《南浔区政协委员任期履职情况考评办法》，对委员年度履职情况实行量化管理,进行客观、综合的评价。三要搭建委员履职平台。要通过召开区情通报会、培训会等形式通报情况，提供信息，让委员知情明政；组织委员开展扶贫救济、捐资助学等社会公益活动等。南浔区政协连续三年开展“走进基层、走进群众”界别活动月暨“五下乡”系列活动，使委员在活动中受到教育，履职尽责，提高政协委员的知名度和影响力。四是完善政协委员服务管理机制。进一步健全政协领导联系常委、委员的工作机制，政协专委会服务委员履职的各项工作运行机制，完善“委员履职平台”网上服务系统，提高机关干部的综合素质、服务水平和工作效率，为委员履职提供更好的服务。
（五）把握好政协时代性特点，切实推进县级政协履职制度化规范化程序化
人民政协履行职能要有必要的制度保证，通过制度实现规范化、程序化，确保各项工作经常性和有效性。面对新的形势和任务，县级政协要进一步推进履行职能的制度化、规范化和程序化建设。一是努力争取党委重视和政府支持。实现政协履职的“三化”，是一项长期的复杂的系统工程，它既需要政协各参加单位和全体委员的共同参与，更需要政协系统与党政系统之间的互动。南浔区政协的多年实践证明，党委重视、政府支持、政协主动、各方配合，是推进“三化”建设、做好政协工作的基本条件。要在今后的实践中一如既往，坚持和依靠党委的领导和政府的支持，不断获得发展动力，更好地发挥优势和作用。二是努力提高履职的质量和水平。推进履职“三化”建设，努力形成有制可依、有范可守、有序可循的工作机制，逐步提高政协履职的质量和水平，是中共中央提出人民政协履职要实现“三化”要求的精神实质所在。因此，县级政协要按照中共中央“要将人民政协制度建设纳入社会主义制度自我完善和发展的总体布局加以推进”的要求，着力抓好制度建设目前正处于加强政协制度建设的最好时期之一，结合自身实践，在县级党委的领导和政府的支持下，对现有制度进行一次总梳理，不足的要补齐，空白的要建立，不适应的要修订，难操作的要具体化，尽快形成较为完备的制度体系，并使之步入规范、有序的运行轨道。三要着力加强政协自身建设。政协组织是实现履职的“三化”的具体组织者和推手，要适应新的形势、完成新的任务，真正实现履职的“三化”，必须在加强县级政协自身内涵建设上下功夫，提高政协整体素质。不断加强制度建设，要进一步拓宽思路，创新工作，建立和完善政协工作的各项管理规章制度，推进政协组织的制度化、规范化、程序化建设，为政协履职工作提供制度保障。不断加强干部队伍建设，加强政协机关干部的教育和管理，做好政协干部的培养、选拔、使用、交流等工作，逐步改善干部队伍结构。特别是要切实抓好机关党的建设、思想建设和作风建设，提高干部的政治意识、责任意识、大局意识和服务意识，为做好新时期政协各项工作提供坚强的组织保证。
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（作者简介：王湘起，男，硕士，江苏连云港人，现任南浔区政协副主席；栗智，男，硕士，湖北武汉人，现任南浔区政协办公室综合科科长）