内容提要：政协界别性与政协人民性的逻辑联系主要体现在：政协人民性是政协的本质特征，政协界别性是政协的组织形式，界别性是政协人民性的独特表现形式。具体表现为：政协界别性的基础是人民的分界性，政协界别性的特点是权力的多维性，政协界别性的功能是民主的有序性。
关 键 词：政协界别性 政协人民性 人民的分界性 权力的多维性 民主的有序性
作者简介：沈晓阳，男，湖州师范学院政治学院教授。
关于政协界别性与政协人民性的关系，学者们更多地关注两者之间的逻辑区别。然而我们在明确两者逻辑区别的同时，也应该把握两者的逻辑联系。这种逻辑联系主要体现在：政协界别性概念是对政协人民性概念的深化和具体化。政协人民性是政协的本质特征，政协界别性是政协的组织形式，本质决定现象，内容决定形式，界别性是政协人民性的独特表现形式。
一、政协界别性的基础是人民的分界性
人民性是我国政治体制的根本性质，也是人民政协的根本性质。人民性作为我国政治体制的本质属性，其基本含义是指政治体制的各项权力和职能来源于人民的委托，各项工作依赖于人民的参与，一切活动着眼于实现和维护中国最广大人民的根本利益。上述三层含义可以简要地概括为属于人民（of the people）、依靠人民（by the people）、为了人民（for the people）。这是我国政治体制人民性的基本内涵。
然而政协的人民性就其表现形式来说不同于政治体制中的其他组成部分，因为政协的人民性是通过界别性而实现的。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“由界别组成是人民政协组织的显著特色。要根据界别的特点和要求开展活动，充分调动各界别参政议政的积极性，认真探索发挥界别作用的方法和途径。”[1]那么什么是界别呢？有学者指出：“政协的界别是参加人民政协的各个党派、人民团体、各民族和各界人士在人民政协组织中的具体划分形式，也是政协会议的基本组织形式。”[2]就是说，人民政协与人民代表大会的组织形式不同：人民代表大会是按地区原则组成的，而人民政协则是按界别原则组成的。
人民代表大会之以地区作为组织形式与人民政协之以界别作为组织形式，都是人民性的体现。因为人民并不是无差别、无组织的个体的简单集合，而是归属于不同的群体的。这种群体的归属方式可以是“分区”，即按照地区划分归属；也可以是“分界”，即按照界别划分归属。人民归属方式的多样性，应该体现为政治体制内各组成部分之组织形式的多样性。人民代表大会按地区原则组成的，并根据各地区的人口多少确定代表名额，代表由选民选举产生。作为国家最高权力机关，这种组织形式更具有法律确定性和政治正当性。而政协按界别原则组成，委员名额和人选由协商决定。这样虽然在所代表的人群的划分上可能存在着某种交叉性，在人选的确定上可能存在着某种灵活性，然而却更具有代表的广泛性和包容性，而且可以对地区原则形成某种程度上的互补，使超越于地区范围的界别诉求得以有序的表达。对于统一战线组织和政治协商机构而言，人民政协的这种组织形式的优势足于弥补其不足。
人民政协以界别性来体现和实现其人民性，其基础乃是人民本身是区分为不同的界别的。因为人民总是属于不同的民族，总是归属于文化艺术、科学技术、经济、教育、宗教等社会生活的不同领域，有些还会参加不同的党派和人民团体。这些不同的党派和人民团体、不同的民族和不同的社会生活领域，都属于不同的“界别”。由于各个界别具有各自的利益诉求和观念取向，而且这些利益诉求和观念取向是无法为各地区的利益诉求和观念取向所吸纳和同化的，因而需要以人民代表大会之外的其他的渠道来进行汇聚和表达。而政协的界别正是对人民界别之利益和观念的体现和代表。
人民的界别是一个利益共同体。界别是利益分化和利益整合的关节点。同一界别中的个人虽然有其特殊利益，但也有其为所有成员共同关注的利益；不同界别之间虽然有其共同利益，但也有其本界别的特殊利益。因此，一个界别总有其为本界别成员所共同关注而又不同于其他界别的利益。利益追求是政治活动的目标指向，政协界别作为人民界别的体现，代表着本界别人民的利益诉求。
人民的界别是一个观念共同体。界别是观念分殊和观念凝聚的交汇点。观念是利益的体现，但也具有超越利益的内容，它包含着对利益的理解方式和处理方式。因此，一个界别的共同利益构成了该界别成员共同观念的基础。在这一基础之上，由于本界别的传统影响，基本相同的工作方式和生活方式的熏染，以及界别内人们之间的沟通交流，就会形成共同的价值观念。价值观念是政治活动的思想先导，政协界别性作为人民界别的体现，反映着本界别人民的观念取向。
可见，政协的界别，代表着本界别人民的利益诉求，反映着本界别人民的观念取向，是人民分界性的体现。这说明，政协界别性的基础是人民的分界性。这从一个方面说明了政协界别性是其人民性的独特表现形式。
二、政协界别性的特点是权力的多维性
政协不是国家权力机关，但这并不意味着它与权力无关。按照马克斯·韦伯的定义，政治“是指争取分享权力或影响权力分配的努力”[3]。人民政协作为我国政治体制中的一个重要组成部分，无疑与政治权力有着密切的关系。而政协影响权力分配的方式就是政协的界别性。具体而言，就是通过界别性而体现权力的多维性。
权力的多维性是建立在利益多维性和意见多维性基础之上的政治哲学理念和政治制度设计。与权力多维性相关的政治理论，在西方政治学中称为“多元主义”。多元主义被认为是介于精英主义和传统民主主义之间的中间立场。在政治权力分配的各种理论模式中，精英主义主张由少数精英掌握政治权力，而传统民主主义则主张多数人掌握政治权力。与这两种模式不同，多元主义主张不同的精英集团统治不同的领域。多元主义认为，在一个开放的民主社会，权力应该在不同的团体之间得到广泛的分配。根据多元主义的权力分配理论，尽管权力分配是不平等的，但没有哪个团体能够垄断所有的政策领域。多元主义的重要代表人物罗伯特·达尔提出了一种多元主义的民主理论。他认为，民主可以被定义为“多重少数人的统治”。在他看来，“特定的政策往往是‘多重少数人的统治’的产物。”在这里，“少数人的统治”亦即精英的统治，而“多重少数人的统治”即不同集团的精英在相互制衡中实施统治。因此，“与专制的政治过程相比较，多元政体的特征大大扩展了少数人的数量、规模和多样性，它们的偏好将影响政府决策的产生。”[4]多元主义的另一代表人物沃尔泽提出了一种多元主义的正义理论。他认为，由于社会分配的正义与不同领域相关，因而它是一个多元的问题，很难有统一的标准和权力中心。他主张正义的社会是“一个复合平等的社会”。复合平等意味着处在一个领域中的公民不可以利用这个领域的善来获取另一种领域里的利益。例如，公共权力不能根据财富或亲属关系来分配，知识和声望不应根据财富和金钱的原则来分配，拥有公共权力的公民不能据此有获得医疗或商业上的特权，等等。这样，复合平等虽然并不否认不平等的现象存在，但是它使不平等各自限制在自身所属的领域内，并保持一种开放状态，使人们在对话中逐渐缩小不平等。“这是一个复合平等的社会。尽管会存在许多小的不平等，但不平等不会通过转换过程而增加，也不会在不同的物品之间累加。”[5]这样就可以避免“赢者通吃”的非正义格局。
多元主义政治理论无疑具有巨大的理论优越性和实践有效性，但也存在着某些严重的理论缺陷和实践困境，如达尔就曾分析过“多元主义民主的困境”。之所以如此，一个不可忽视的原因在于：这种理论只注意到了社会的分界性，而没有注意到社会的统一性。在我国，中国特色社会主义政治体制设计和运行的一个基本理论前提，就是人民在根本利益上的一致的。然后在这一前提下，我们也应高度重视人民群众在利益上的分界。可以说，人民群众的利益是一元性与多维性的统一，即根本利益的一元性和具体利益的多维性。与此相适当，本文不采用“权力多元性”和“多元主义”等概念而采用“权力多维性”概念。因为一元性与多维性相统一的利益关系体现在政治体制上，其基本理念应该是一元性与多维性相统一的权力结构。即政治权力就其根本来源而言是一元的，而就其具体配置而言是多维的。这一理念体现在制度设计上，人民代表大会作为国家最高权力机关，应该体现和保持权力的一元性。而人民政协作为统一战线组织和政治协商机构，则应该体现权力的多维性。
为了适应权力多维性的需要，人民政协在组织形式上应该有其独特的设计，这种独特性正是政协的界别性。一方面，政协的界别性体现了广泛的代表性，为各党派、各人民团体、各民族、各界人士的利益诉求和观念表达提供了有序的途径，体现了权力的多维性原则；另一方面，政协的界别性体现了代表的精英性，它将各界别的代表性人物即精英纳入到参政议政和政治协商的体制中来，通过他们反映各界别群众的利益和观念。这种制度设计，既可以充分发挥精英在政治生活中的重要作用，又由于多界别（“多重”）精英（“少数人”）的相互制衡和国家最高权力机关之权力一元性的约束，而可以避免形成少数精英左右政府决策的不良局面。可见，在政协的制度设计中，我们吸取了多元主义的元素。但从整个政治体制来说，多元主义并没有成为其核心内容。
随着改革开放的不断深入，我国社会的结构分化和利益分化也在日趋扩大。面对这一趋势，我们一方面要通过利益整合和社会主义核心价值体系的引导来保持社会的基本统一性，另一方面也要使不同群体的利益诉求和价值观念提供合理的和有序的表达途径和实现路径。因此，要适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置政协界别，扩大团结面，增强包容性，并进一步强化政协在中国特色社会主义政治体制中的地位和作用，依法赋予其相应的权力，从而使权力的一元性与多维性之间达成一种既主次分明又相辅相成的相对平衡关系。
如果说“政协界别性的基础是人民的分界性”这一命题主要是强调界别性的人民性，那么“政协界别性的特点是权力的多维性”这一命题主要是突出界别性的独特性。这两方面的统一表明了界别性是政协人民性的独特表现形式。
三、政协界别性的功能是民主的有序性
界别性是政协人民性的独特表现形式，这种人民性和独特性，都需要通过政协界别性的功能表现出来，这种功能就是通过政治协商、民主监督和参政议政而体现出民主的有序性。
第一，界别性是政治协商的独特制度形式。人民政协的政治协商，就是广大人民群众通过特定的制度形式，就国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题展开民主协商，从而使这些大政方针和重要问题的决策反映广大人民群众的愿望和要求。政治协商需要一定的制度化形式，要形成参与协商的各个主体。协商的主体当然也可以是单个个人，但在大多数情况下，协商的主体应该是超越个人的。因为面对缺乏组织化的无数个人，是无法就政治问题进行协商并达成共识的，民主协商的主体只能是组织化了的人群。在人民政协，协商主体的组织形式就是界别。第一，以界别作为政治协商的制度化形式，有利于协商过程的民主化。政协的界别具有类型的多样性和覆盖的广泛性，包括各党派、各人民团体、各民族和各界人士，几乎覆盖了社会生活的各个方面。因此可以使各方面的意见建议在争论中得到充分的表达，在互补中寻求进一步完善，从而体现协商过程的民主化。第二，以界别作为政治协商的制度化形式，有利于协商结果的科学化。政协委员是各界别的代表人士，很多都是社会生活各个界别的精英和专家，对社会生活的相关领域情况比较了解，知识比较精专，能够提出有较强针对性和可操作性的意见建议，因而通过以界别为组织形式的政治协商，可以在各种意见建议的碰撞中使问题的解决方案更趋完善，从而实现协商结果的科学化。由于政协并不是国家权力机关，民主协商也不同于民主表决，它虽然也追求结果，但并不需要对结果作出最终的决定，而更着眼于对问题进行全面、深入的讨论。因此，以界别为组织形式进行民主协商，可以回避界别的某些困难，例如精英民主与大众民主的沟通、界别认同与多数意见的统一等等。当然，我们在以界别为制度形式进行政治协商的时候，也应该通过合理设置界别、创新界别发挥作用的方法等途径，尽量解决好上述困难。
第二，界别性是民主监督的独特实现形式。民主监督，是人民政协的重要职能。民主监督的目的，是为了使党和政府的工作更好地体现人民的意愿，代表人民的利益，因而它是政协人民性的重要体现。民主监督的实现形式可以是多种多样的，而人民政协主要以界别性作为民主监督的独特实现形式，相对而言更具有监督动机的利益相关性和监督方式的专业针对性。首先，人民对国家机关及其工作人员进行监督，需要有相应的动机和足够的动力。如果所监督的对象及其事项与自己的利益无关，人们往往就会失去监督的动机和动力。政协的监督当然是全面的，其内容不一定限于与本界别直接相关的政策与事项，但与本界别相关的政策与事项无疑更容易被纳入监督的视野。一般情况下，人们往往会以本界别的利益作为标准来对国家机关及其工作人员的工作进行考量，对事关本界别发展或本界别群众利益的政策和事项，以及与本界别发展或本界别群众利益有直接间接关系的宏观政策和全局事项，包括这些政策和事项的决策和实施，进行民主监督，于是就有了利益上的相关性，监督就有了足够的动机和动力。其次，人们对于与本界别有关的政策和事项，往往是比较熟悉和了解的。尤其是政协委员，大都是本界别的代表性人物，其中相当一部分是本界别的精英和专家，掌握相关的政策、知识、信息、技术，也拥有认识本界别事务的理解能力和思维方式，因此在监督方式上就更具有专业针对性，能够抓住问题的实质和要害，提出有针对性的批评意见和可操作的改进建议。
第三，界别性是参政议政的独特组织形式。萨托利认为：“只有在小团体的范围内，参与才是有意义的和真正的参与。”[6]这一观点给我们的启示是，要使人民群众的政治参与取得实际效果，需要一种适当规模的、可以在观念中和实践中予以把握的组织形式。用民主与集中的对应关系来分析，如果政治参与的组织形式规模太大，则很多人就没有机会和能力去参与政治，民主就难以实现；而如果组织形式规模太小，则面对整合程度低下的参政单元和分散庞杂的参政意见，集中就无法进行。政协的界别性就是要为各界别民众的参政议政提供一种恰当的组织形式和实施通道。因为界别就是一种可以在观念上和实践上予以把握的恰当的组织形式。以界别为形式组织民众参政议政，一是使参政意识更有自觉性。政协以界别作为委员产生的民众基础和委员活动的组织形式，容易促使委员形成界别认同，较好地把握各自界别的政治诉求，从而更为自觉地以界别代表的意识参政议政。二是使参政方式更有针对性。不同的界别，其文化取向、思维方式、行为方式等都有一些不同的特点。政协以界别作为委员活动的基本单元和组织形式，可以根据不同界别的不同特点开展富于特色的活动，使委员的参政议政活动可以更好地体现各自界别的特点。三是使参政意见更有专业性。政协的界别，往往与不同的经济组织和社会组织、不同的行业、不同的专业人群相关，而不同界别的政协委员，又往往是本界别中的精英或专家。因此，政协的界别性，使政协委员的参政议政的意见更具有专业性。不过，政协以界别作为参政议政的组织形式，也具有局限性。一是它虽然体现了人民群众的界别区分，但没有充分体现同一界别中人民群众的层次区分；二是它可以反映出某一政治诉求来自哪个或哪些界别，但无法较为准确地反映某一政治诉求所代表的人数的多少；三是它重视了各个界别精英人物的参政议政，但无法充分重视各个界别普通民众的参政议政。因此，政协以界别为组织形式的参政议政，应该与其他各种组织形式的参政议政有机地结合起来。
政治协商、民主监督、参政议政，都是民主政治的基本内容，而政协界别性的功能在于实现民主的有序性。民主的有序性使人民当家作主的理念得以有序地实现，从而进一步说明了政协界别性是其人民性的独特表现形式。
参考文献：
[1] 中共中央关于加强人民政协工作的意见[N]．人民日报，2006-03-01（1）．
[2] 郑宪．关于加强人民政协界别制度建设的思考[J]．中央社会主义学院学报，2008，（4）．111．
[3] [德]马克斯·韦伯．学术与政治[M]．冯克利译．北京：三联书店，1998．55．
[4] [美]达尔．民主理论的前言[M]．顾昕等译．北京：三联书店，1999．183．
[5] [美]沃尔泽．正义诸领域[M]．褚松燕译．南京：译林出版社，2002．20．
[6] [美]萨托利．民主新论[M]．冯克利等译．上海：上海人民出版社，2009．129．