内容提要：人民政协是有中国特色的社会主义基本政治制度之一，是人民当家作主的有效形式，是对执政党和人民政府实施人民监督的重要途径。人民政协的界别设置与改革不但关系到政协委员参政议政、民主监督与政治协商的质量与效果，而且关系到执政党群众工作的深入程度与实施力度。改革人民政协的界别设置是做好政协工作的必要前提。
关 键 词：人民政协；界别设置；参政议政
作者简介：陈剑峰，男，湖州师范学院社会发展与管理学院教授。虞文清，男，湖州师范学院社会发展与管理学院教授。
人民政协作为社会主义民主政治实现主要形式之一，在反映社会不同阶层、不同群体利益诉求方面具有无可替代的独特优势，其重要性随着改革开放以后社会结构的变化而不断得到提升，这也就对政协自身组织建设和改革提出了新的更高也更为迫切的要求。其中，政协界别设置改革和完善尤为敏感而重要。政协界别设置改革涉及面广，牵动性大，既要体现社会新阶层不断发展变化的现实需求，也要优化传统界别配置的结构比例。其目的是让人民政协组织更加有效地发挥其独特功能，更有效地推进有中国特色社会主义民主政治建设。
一、政协现行界别设置中的若干问题
目前政协的界别设置除了八个民主党派外，还有无党派人士、 共青团、工会 、妇联、青联、工商联、科协、台联、侨联、文艺界、科技界、 社科界、 经济界、 农业界、教育界、体育界、新闻出版界、医药卫生界、对外友好界、社会福利与社会保障界、少数民族界、宗教界、特邀香港人士、特邀澳门人士和特别邀请人士等二十六个界别，应该说已经照顾到了社会各阶级、阶层与各方人士，具有一定的科学性与合理性。但是，仍然存在着一些不尽如人意之处。
1.缺乏整合和优化配置，界别交叉与重叠现象严重。由于划分标准等原因，现行政协界别间重叠设置现象比较突出。除党派和团体界别相对稳定外，职业性界别随着社会结构变化已发生较大变动，这种变动极易造成政协内社会阶层间政协委员的比例失调。在团体界别中，有些团体组织间相似性大，甚至有明显的包含关系，比如说共青团与青联之间有明显交叉与重叠现象、工商界与经济界有明显包含关系等；由于党派团体中教育界人士、医卫界人士、经济界人士较多，而在职业性界别中又有单独的教育、医卫和经济界别，这也是明显的重叠，造成这些行业委员比例过大。与此同时，其他有些界别人员的代表名额明显太低，与其所代表的阶层不相适应。比如农业界比例代表数量少，比例低。
2.委员界别归属感弱化，行政化现象依旧突出。每个政协委员均有自己的界别归属，但实践中因界别设置涵盖范围太大，部分政协委员界别意识、团体归属感较弱，委员与界别联系不密切，部分委员甚至还将“政协委员”当成一项政治荣誉，而与所代表的阶层缺乏内在的有机的与必然的联系，也就无法反映本应属于他们联系社会阶层或团体的特定诉求，在一定程度上也淡化了其参与国家或地方事务的中心功能，未能有效地通过政治协商，运用公共理性代表本界别积极参政议政。同时，政协委员从构成上看现职委员占比过大，除了开会时间，平时忙于自己的本职工作，很少有时间与精力关注全局性工作，从事政协的民主协商、参政议政工作，更不利于政协监督职能的充分发挥。
3.界别覆盖有待完善，参政议政效能尚需提升。一方面市场经济的发展和社会结构的变迁，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系、分配方式日益多样化，新社会阶层不断涌现，人民政协现行界别设置原则和制度规范已无法实现界别代表社会阶层的全覆盖，有效满足新社会阶层的参政议政要求；另一方面，受现行政协界别设置、运行机制等诸因素影响，政协界别内聚力差异大，参政议政效能有待提高。人民政协中各界别内聚力不尽相同。其中党派界别和团体界别因拥有相对完善的组织、领导体系和良好的选拔制度、监督制度，内聚力较强，参政议政相对成熟，其它如职业性界别等，因包容范围过大，缺乏明确的组织体系、有效的委员沟通机制和渠道，内聚力相对较弱，无法以界别集体名义提出提案建议，大多委员只能提个人提案建议，难以作为群体有效发挥作用，一定程度上制约了提案建议的质量和决策参考价值。
二、政协界别设置改革的主要原则
鉴于目前界别设置中存在的问题，改革势在必行。改革的目的是使政协的界别设置更加合理、民主协商更加方便、参政议政效果更加明显、社会监督更加有力。
1.坚持立足国情的原则。人民政协是我国特殊国情下产生的特殊组织。历经半个多世纪发展，我国政治、经济、社会各方面均已发生很大变化，但人民政协本质没有改变。政协界别设置改革须立足国情，按照我国社会主义民主政治的要求和政协的功能定位，有序地推进界别设置改革，既要尊重文化传统和人民政协的独特政治传承，又要充分反映和体现我国经济社会发展的最新状况，科学合理地确定政协界别大小、分类和范围，使界别设置更好地服务和促进我国经济社会健康、快速与可持续发展。政协既要注意委员的精英性，更要注意委员的草根性。比如，笼统地说，我国有9亿农民，占全国人口的70％，他们对三农问题最有发言权，设立农民界别，有利于反映农民的意愿。目前虽然有农业界别，但占全国人口70%的农民代表只占政协委员的1/32，不足以代表不同阶层农民的利益与诉求。农民大体上可以分为种植业（含林业）、养殖业（含畜牧业）、进城务工农民工、手工业者、个体劳动者、农村加工业等多个阶层。因此，农业界政协委员的配置必须做出调整与改革，增加他们的委员比例，细分他们中的不同阶层。人民政协中理应有农民的民主诉求渠道。不是说没有农民界别就没有人替他们说话，一些学者、官员也很关心农民问题，但有一个自己的组织，其诉求的表达会更直接，渠道也会多一个。
2.坚持与时俱进的原则。政协界别的设置与改革要体现与时俱进的原则。改革开放三十多年以来，中国的社会发生了翻天覆地地变化，呈现出了多样化的格局，如所有制结构多样化、经济形态的多样化、分配方式的多样化、利益格局的多样化、就业方式的多样化、价值观念的多样化等。因此，人民政协的界别设置必须与时俱进体现这种多样化社会的需求。既要充分尊重绝大多数人的最大利益，也要十分警惕权贵阶层与既得利益集团的形成，更要非常重视弱势群体的特殊利益要求。
3.坚持民主协商的原则。人民政协是我国人民参政议政的重要途径和政治民主的有效实现形式，政治协商是我国民主政治的基本价值偏好和行使方式。政协界别设置改革，必须坚持协商政治原则，无论是界别增减，还是界别的整合优化，均应以是否有利于民主价值的实现和民主意识的培养为衡量标准，以促进社会成员公民意识的养成和增强为目标，使政协界别从社会群体表达利益诉求的讲台，转变为社会成员民主理念培养的基地。
4.坚持效率导向的原则。政协界别设置改革，既要坚持统一、细致的设置标准，在充分考虑组织特色基础上，按标准确定每个阶层在政协中的占比，并按社会阶层统一管理，更要强调效率导向原则，以是否有利于提高组织运作效率，更好地为党的决策部署服务为评判标准。政协提案或建议既需要关注重大社会事务或人民最关心的事务，也需要在最合理、最有效的时间内形成可行性建议或提案，以供决策依据和参考。只有推进效率导向的政协界别改革，构建界别间既相互分工又相互协作的运行机制，实现界别资源有效整合和优化配置，才能有效提升政协运行效能效率。
5.坚持照顾少数的原则。对于大多数人的利益与诉求，有中国共产党代表（中国共产党是中国最广大人民利益的忠实代表），比较能够得到重视与反映；对于少数人的利益，往往容易被忽视，他们势单力薄，缺乏话语权。但是，他们又有特殊的利益诉求，如果没有人代表他们讲话，他们的意见很可能被湮灭。而人民政协正是一个民众参政议政的平台，要让不同声音都得到发表，不同角度看问题会有很大不同的结果。过去政协中专门设置了宗教界这一专门界别是正确的，便是还不够。比如，残疾人的特殊利益诉求问题。他们虽然在总人口中占据较少的比例，但却有着不可忽视的利益要求。所以，城市建设中要修建盲道与残疾人通道，色盲者要增设专门电视频道或生产专用眼镜，电脑开发中要有脚使鼠标，脑残患者要有合适的劳动岗位等等。
三、政协界别设置改革的若干对策
针对存在的问题与遵循的原则，政协界别的设置与改革必须从以下几个方面入手。
1.加强界别资源整合优配置。一是针对目前存在的重复和交叉界别，在深入调研基础上有序、规范、科学的界别设置整合，实现界别优化组合。积极组织开展界别活动，为同一界别委员提供交流沟通机会，使委员熟悉本界别情况，在融洽轻松氛围中协商议政，就围绕本界别共同关注问题深入探讨、集思广益，有效提升界别内聚力和整体协商议政能力与水平；二是在总体保持各阶层政协界别人数比例协调的前提下，适当考虑政协界别增量向新社会阶层代表倾斜，与时俱进地优化界别设置。适当减少强势阶层政协委员比例，增加弱势阶层委员名额，以保证各阶层力量适度平衡，为协商民主创造平等条件。适当减少现职党政官员比例，增加基层群众比例，适当减少非公有制经济人士比例，增加部分“两新组织”和新阶层代表人士名额，将群众基础广、社会影响大的群团组织、中介组织负责人吸纳到政协组织中来；三是针对委员多重身份特点，积极推进委员资源跨界别整合，组建有机联系、规模不等的合作型政协工作团体，强化团体间信息交流和沟通，并以此为纽带，带动各阶层间增进共识，协作提升政协整体参政议政效率效能。
2.强化委员界别责任提能力。一方面现行情势下政协界别基本格局和成员构成不可能、也不需作大幅调整，须渐进式推进界别设置改革，另一方面界别设置改革核心在于提升政协委员参政议政和民主监督能力，提高政协参政议政效率。为此，一要加强委员界别责任意识教育和业务能力培训，增强委员参政议政履职意识和能力。通过学习教育、开展培训、载体带动等形式，增强委员的界别意识、责任感和使命感；二要积极为政协委员履职创设各种有利条件。建立健全服务保障机制，针对界别活动不同特点，改进工作方法和作风，不断提高界别委员的满意程度，为委员履行职责、体现界别特点提供保证。支持界别从自身特点和优势出发，以组织为纽带，加强与其相对应的组织的联系和协作，开展多种形式的学习讨论、咨询服务、建言献策、扶贫帮困、科技下乡等活动，积极为界别人才、智力优势发挥提供舞台。在界别外设立辅助机构，提供信息资料等服务，帮助委员提高参政议政能力，提升委员提案质量和效用。涵盖面较大的界别可设置专业小组或专业化提案小组，有些特殊且重要的提案，还可跨界别设立临时性提案小组，通过加强政协提案建议的协商讨论，确保政协提案质量。
3.搞好委员吸纳增补强覆盖。顺应市场经济发展、社会结构变迁带来的新社会阶层不断涌现的新形势，必须切实加强、科学推进委员吸纳增补工作，合理提高界别阶层覆盖面。一是坚持吸纳为主、增加为辅原则，重点通过吸纳新社会阶层代表到相应界别，增加新社会阶层代表委员名额方式，充分考虑农民工、服务业、自由职业等阶层现实情况，增加其委员人数，扩大政协委员社会阶层代表性。通过增加相应社会阶层政协委员名额等方式，适度凸现其社会阶层重要性，不能完全依照新阶层对社会经济发展作用大小来规定界别人员配置多少，从而真正确保社会阶层都能获得相对公平的参与机会，真正体现人民政协人民民主的性质；二是新增界别设置要以提高效率和参政议政能力为基本准则，在遵循政协界别设置原有的统一设置等一般原则基础上，解决原先界别设置涵盖性不足的问题。不能完全依照新阶层对社会经济发展作用大小来规定界别设置与否，同时要注重新增界别与原界别的有效协调和互补，避免产生新的重合与交叉。
4.完善运行体制机制促效能。完善人民政协运行体制机制对提升政协工作效能效用至关重要。一是切实提升界别组织化水平。要将深化界别设置改革与提高界别组织化水平有机地统一起来，当前尤其要加强职业性界别的组织化建设，强化政协辅助机构建设，通过组织化建设，有效提高界别阶层代表性，扩大群体议案，增强组织和群体对委员个人履职能力培养，提高委员个人提案质量，使界别真正成为人民政协工作的有效组织形式；二是围绕知情、沟通、反馈环节不断完善界别运行机制。重点要进一步完善界别召集人制度和运行机制，由专人负责召集本界别开展各种参政议政和自身建设活动；健全界别内外联系制度和运行机制，界别内设立召集或领导机关联系党派、团体界别和其他界别，界别外加强与其它界别沟通与联系，重点加强与政府对应部门联系，实现资源跨界别整合和优化配置，有效增强政协参政议政效能和效用。定期召开秘书长、专委会主任会议，各专委会定期召开会议，及时通报有关情况，定期或不定期研究和协调活动开展中需要解决的主要问题，促进界别活动有序、有效地开展。此外，还要积极完善界别考核、监督制度，建立健全协调沟通机制，推进界别自身建设的加强和界别整体履职效能效用的提高。