内容提要：制度的笼子是管理好权力的有效藩篱，政协民主监督作为一种制度的设计，在权力的监督体系中发挥了一定的作用，但是由于缺少法理依据、形式化的安排、执行力的不足，这种制度的功能受到了很多的限制。而只有给予政协监督制度以长效机制，用制度强化监督制度，在阳光下进行监督，才能达到民主监督的真正目的。

关 键 词：人民政协  民主监督  制度的笼子

作者简介：龚景兴，男，湖州市政协常委、湖州师范学院图书馆馆长。

在我国的政治制度设计当中，法律监督、党内监督、行政监督、群众监督、舆论监督与政协监督共同构成了独具中国特色的社会主义监督体系，除了法律这种最高形式的监督，其他的许多监督形式都是依法运用一定的形式手段，对权力机构的社会活动进行不同层面的监督与约束，其作用范围和监督结果都会受到一定的限制，因此都必须以相应的制度来保证它们的正常开展。

“令先行，照办之，遂成制度”，制度是一种平衡权力结构和组织体系的必要手段，是一种弥补法制监督遗缺的监督体系的设计。一种好的制度是维护权力稳定的根基，是一个执政集团长治久安的基本保证。我国人民政协制度是有别于世界上任何一个国家的政治体系，政协的民主监督是与参政性、协商性共同发挥作用的监督，它是正面的、友善的、体系性的提出或揭露问题，更重要的是在于它总是真诚地提出解决问题的建议和方法，是和而不同的监督，是符合被监督主体最高利益的监督形式，是我国建国先驱们智慧的政治制度设计。民主社会里，权力是由制度赋予的，制度是用来制衡权力的，习近平总书记提出的“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”，就充分表达了这种理念。要解决当下领导干部的权力失控和滥用问题，关键在于如何设计更科学、更牢固的制度笼子，如何用制度来制约权力规范性的运行。毫无疑问，政协的民主监督也在这些制度的范畴里，因此，如何更加有效有力地发挥政协的民主监督制度是一个值得探讨的问题。

一、政协民主监督在制度层面的缺失与不足

1.当前的政协民主监督缺少“法理”的依据

政协民主监督作为一种政治制度已经形成，但是是否已经真正地贯彻到位，或者说它已经发挥正常的作用，答案是有疑问的。在现阶段的政治体制当中，尚无真正有一个政治组织能够对党委和政府进行有效的监督，这也是腐败问题高发的原因之一，政协监督至少在目前依然缺少“法理”的依据，也没有一个非常有效的载体，随意性较为明显。目前仅有的依据是政协的章程及国家领导人的讲话等等，而没有相应法制法规，也没有附着于党委和政府章程的硬性规定。我国宪法规定了“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”，却没有对政协性质、地位和职能作更加具体的阐述和确定，“政治协商制度是我国的一项基本政治制度”是《政协章程》表述，并不具备法律性质。

2.政协的监督行为作为一种制度的安排而流于形式

政协的三大职能在现阶段更重于政治协商，而对民主监督的定位和定性要模糊的多，政协对政府如何监督，监督什么都是由党委、政府来安排的，监督的内容、过程也必须通过检查、审核才能公开和落实。

在我国目前腐败案件高发的情况下，我们也从来没有出现通过政协的监督来发现线索和得到处理的。政协监督没有“刚性”的渠道，监督难以落到实处，从而出现怕监督、难监督的局面。从部分实践案例来看，政协监督的实现以党委、政府领导是否重视以及他们与政协领导人关系是否密切都有极大的关系，这种监督就往往是流于形式或者蜻蜓点水。政协作为一种国家机关而存在，却又不具有国家机构的权力，它的监督不具法制化和权威化能力，更多的只是一种象征的意义。因此，这种制度设计上的不确定性，极大制约了民主监督职能的充分发挥。

3.政协组织制度上的安排与监督的乏力

在普通民众看来，政协是“鼓掌”派的，政协委员从产生、安排到作用的发挥都有许多的约束，掌握的是一种边缘化的权力。政协委员虽然是各行各业、各种民主党派、各群众团体的代表人士，具有行业精英的特点，从而也导致了他们更多地忙于业务而忽视对社会问题的关注，对群众普遍关注的热点、难点、焦点问题关注度不够集中，了解的信息不够全面而浮于表面化，一些委员自身在参政议政能力方面也存在着一定的欠缺。而同时，政协领导人也都是退居二线的政府官员，他们不再涉及和了解党委政府中那些全局性、方向性、战略性和政策性的大事，加以部分人以自己已经退出权力中心为处事准则，对政府的监督意愿不足、信心不足。加之党委政府部门没有制定相应的沟通和反馈措施，没有专门的机构和责任人负责处理民主监督的反馈意见，民主监督缺少从知情、沟通到反馈的工作程序，最终流于“自体循环”形式，监督也就已经失效了。

4.执行力的不足是政协民主监督的制度软肋

在制度与权力的博弈中，制度胜出权力，权力就能在规范的空间里合理地运用，而胜出的前提就是对制度的充分执行。如果当权者以制度的名义去变相地使用本不拥有的权力，就形成了对制度的滥用，从而把制度变成了有权者的皮鞭、无权者的枷锁。目前，政协民主监督的成果转化依然缺乏制度的保障，特别是在一些提案办理答复过程中，职能部门总会找出许多的规定与制度来强调提案中的建议执行的困难，在回答问题时也往往避重就轻，不作实质性的决策与行动。

二、编织“制度的笼子”，确保政协民主监督在阳光下远行

1.让政协民主监督形成一种长效的制度

完善政协的民主监督是推进我国民主政治的重要手段，这种理念是各级党委政府必须长期持有并作深刻理解的。只有在政治体制中有明确的顶层设计，并确立一系列制度化、规范化的程序安排，拓宽民主监督的渠道，制订实施民主监督的细则，确保监督的相对独立性和权威性，才能让监督有信心、有恒心。作为党委和政府，应长期具备包容心和忍耐性，允许民主监督过程中的偶而偏差和偶而偏激，让这种监督得到可持续的发展。

2.通过政协民主监督完善一系列的制度

不可否认，当前中国社会尚不能说是一个法律制度非常健全的社会，在现实社会经济生活中，需要弥补的法律漏洞也还很多很多，在法制不能充分覆盖人们生产、生活活动的时候，就需要适时适地制定一些规章制度，通过一个阶段的实践，使之成为固定的法律条文。在政协民主监督过程中，经常会有许多社会问题被揭示出来，政协以提案、社情民意、专题论政会形式反映问题，并提出了一些解决问题的具体方法，这些方法和建议经过更多层面的讨论、酝酿，形成详细的可执行的规定，从而作为一种管理制度推广使用。政协的民主监督还可以对现有的制度进行认真梳理，有缺陷的完善、过于原则的细化、需要制度约束的进行补充，比较成熟的及时转化为法律法规，使之具有更高的约束力和稳定性，我国交通法规的不断修正和完善就是一个非常典型的实例。

3.政协按照制度的规定进行民主监督

政协民主监督从来就不是随意的、无序的、无目的的监督，因此，作为政协委员每一个个体来说，监督绝不可随心所欲，肆意泄愤，更不可抱有个人的目的对正常的政府行为进行妄加指责和无端挑刺，因此，政协的民主监督必须在相应的法律、规章制度的约束下合理合法地进行。政协民主监督的权力也必须有一个制度的笼子，这个笼子的顶盖是我国国家的宪法。

4.监督与被监督必须有一个阳光下的透明笼子

只要是法律、制度赋予政协民主监督的相应的权力，那么，这个权力必须是在阳光下公开、透明地执行的。而同时，为保持监督的有效性，我们政府机关、职能部门更需要开门、开窗办事。我们的政府是人民的政府，是为人民办实事的，那就无需对人民有所隐瞒。开门办事，公开接受监督，才能真正做到公开、公平、公正。美国前司法部长克拉克说过:“没有什么东西比秘密更能损害民主”，公开、透明本身就是一种非常的制度。我们现在提倡的党务公开、政务公开就是追求一种完善的机制，其出发点是非常好的，然而在实际的执行过程中，公开到底是一个多大的范围，公开的内容是否由被监督者自行设定，谁在监督这些公开的内容，都还有许多的疑问。通过公开、透明的机制，政协组织要充分发挥自身的优势，大力畅通公众的参与渠道，要深入调研、科学论证，注意倾听民声、征求民意、集中民智。

5.政协民主监督要妥善运用现代技术手段

近几年来，我国的网络事件频发，确实有许多的贪污腐败现象被网民揭露出来，也使一些社会不公平的问题得到公正地解决，但不能否认，网络平台一旦为心术不正的人所利用，只会造成是非的混淆，黑白的颠倒，从而让他们达到自己的目的。“秦火火”、“立二拆四”策划制造的网络事件，就已经严重扰乱了网络秩序和社会秩序。政协委员都是具有一定文化层次的代表人士，他们在行使职权时也会经常利用网络平台，因此，在复杂的、真相不明的情况下，行使监督的职能必须慎之又慎，绝不能人云亦云，道听途说，为非正常的现象推波助澜。因此，网络监督也应该确定一种制度，政协在民主监督的实践中应积累经验，探索制定一些相应的管理方法，政协监督过程中，也应遵循法律法规制度进行有效的监督。

6.在群众的监督下完善政协的民主监督

“制度永远只是被人使用的工具，没有人民群众对政府官员广泛直接有效的监督，所有的制度都只是一张好看不管用的白纸”，这是一位网民在博客中的留言，他说出了老百姓的一种担忧，如果产生绝对的权力，当权者就可以在制度的屁护下肆无忌惮地违反制度，胡作非为，却又不受任何的约束，权力不仅没有关进制度的笼子，相反是制度被关进了权力的笼子，被权力任意宰割践踏，因此，需要监督的对象都必须真心接受人民群众的监督，要容得下人民群众的批评。在普通老百姓的印象里，政协与党委、政府、人大是一个利益共同体，他们并不能简单相信政协的监督能够真正到位，因此政协的监督需要群众的支持，也更需要群众对政协活动的监督。

监督与被监督都是痛苦的，只有具备严谨的、科学的、可操作的制度保障，把监督制度的笼子编织成为高压电网，那么，这种痛苦就是短暂的，正所谓“长痛不如短痛”，“快刀斩乱麻”，阵痛之后机体得到了正常的恢复，社会就会充满了阳光！

参考文献：

1 张有义.把权力关进制度笼子需好的权力结构——专访制度反腐专家李永忠.中国中小企业，2013（04）

2 杜柏仁.“把权力关进制度笼子”与地方人大作为.上海人大，2013（05）

3 张国栋.完善和创新政协民主监督机制的思考.人民政协报，2010.6.23