内容提要:人民政协是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。人民政协的民主监督是人民政协的三大职能之一，是我国社会主义监督体系的重要组成部分，在我国社会主义民主监督体系中具有十分重要的地位和作用。本文从人民政协民主监督的必要性，改善政协民主监督环境及健全和完善监督机制发挥人民政协民主监督作用等方面进行了分析阐述。

关 键 词:人民政协  制度设计  监督机制  监督作用

作者简介：宋良金，男，湖州市社会主义学院副研究员。

中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。人民政协成立以来，为建立和巩固新生的人民政权、促进社会主义革命和建设、推动改革开放和社会主义现代化建设，作出了重大贡献。在全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，要提高党的执政能力、发展社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会、推进中国特色社会主义伟大事业，就必须大力加强人民政协工作，充分发挥人民政协的民主监督作用。

民主监督作为人民政协三项主要职能之一,是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分,在我国社会主义民主政治建设中具有十分重要的地位。

发挥人民政协民主监督作用是我国的制度设计，并在实践中取得了很大成功。我国宪法明确指出：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用”。“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。这是有法律保障的制度设计。

换句话说：在我国政治格局中，为了加强对党和政府的监督，必须有一个政治组织行使监督的权力，人民政协在现有的政治框架中就具有这样的职能，它虽然是一个政治协商组织，但同时又是一个民主监督的组织。政协履行民主监督职能，具有天然的政治优势，人民政协有着广泛的社会基础，是在中国共产党领导下的各种政治力量的联合体，它可以聚集民意，反映社会诉求，协调和平衡各种利益关系，代表人民对党委政府行使监督的权力，这是中国特色社会主义在政治领域的成功实践。随着我国经济社会的不断发展，政协民主监督的地位和作用将进一步显现。坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色。

经过半个多世纪的理论与实践，政协民主监督的必要性得到充分认同；政协民主监督的环境得到极大优化；政协民主监督机制得到进一步完善；政协民主监督作用必将得到进一步发挥。

一、政协民主监督的必要性

发挥政协民主监督职能，必须进一步提高对发挥政协民主监督工作重要性和必要性的认识。

以毛泽东同志为代表的老一辈革命家十分重视民主监督作用。早在上世纪四十年代毛泽东在同黄炎培那次著名谈话中，就提出以民主和监督打破历史周期率，这从某种意义上讲更强调监督。进入社会主义建设时期，民主党派从共同的根本利益出发向共产党提意见、作批评，对于居于领导地位的共产党来说，益处自然更大。1956年毛泽东同志在《论十大关系》一文中进一步阐明了：为什么要让民主党派监督共产党——“这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同声音”，“有了民主党派，对我们更有利”^[4]。周恩来同志也曾说过：民主党派“在具体问题上持有不同意见”，从共产党的角度来看，“与其说应该允许，毋宁说我们欢迎”^[5]。同年9月，中共八大将“长期共存、互相监督”确定为中共处理与民主党派关系的指导方针。

改革开放新时期，共产党更加强调各级党的领导机构和党员干部要真诚地、主动地接受各民主党派和无党派人士的民主监督，各级党委政府要从提高执政能力的高度着手，不断提高党的领导干部接受监督的自觉性，在坚持四项基本原则前提下，充分发扬民主，广开言路，畅通下情上达的渠道。“文化大革命”期间，“长期共存、互相监督”的方针虽然遭到破坏，但1989年中共中央又充实了上述内容，将“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”作为中国共产党同各民主党派合作的基本方针。1993年全国人大八届一次会议把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入我国宪法，上升为国家意志。2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》进而指出：“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。”以上这一系列情况说明中国共产党、中国革命和建设需要人民政协民主监督。

人民政协民主监督存在的必要性还在于它具有与其他监督形式不同的特点和优势。相对于其他监督形式,人民政协的民主监督具有鲜明的特点：一是一种政治性监督,与一般的社会监督不同；二是一种合作性的监督,与竞争社会的对抗性监督不同；三是一种非强制性的监督,与权力机关的强制性监督不同；四是一种外部监督,与政治实体内部的监督不同；五是一种党派间的互相监督,与一方对另一方单方面的监督不同；六是一种负责任的理性监督,与一般感性的监督不同；七是一种高层次和有组织的监督,与一般自发的群众监督不同。监督是相对于法律监督而言的，是与法律监督性质不同的监督形式。全国人民代表大会是我国最高权力机关，它所实行的监督是法律监督，是人民政协以及工会、共青团、妇联等其他人民团体所没有、也不应该有的。但是，从我国人民的政治实践来看，实行两种监督比只有一种监督好处更多一些。人民政协对国家事业提意见、作批评，是一种有组织、有程序的反映爱国统一战线各方面意见的群众性监督。

因此，人民政协的民主监督是建立在共同政治基础上的，是具有较高组织层次的，是能够广泛体现民意的，具有不可替代的重要作用。

二、政协民主监督环境得到极大改善

（一）支持政协民主监督工作的自觉性进一步增强

经过新中国几十年的理论与实践，特别是改革开放三十多年的发展，各级党委政府和部门能按照党中央的要求，从落实科学发展观、完善我国基本政治制度、加快推进社会主义民主政治建设、构建社会主义和谐社会、推进我国现代化建设和加强政府自身建设、提高行政能力与决策水平的高度，深刻认识新时期人民政协民主监督工作的重要性和必要性，不断增强政治意识、大局意识、统战意识，努力提高支持政协工作的自觉性，主动加强同政协的联系，支持政协履行职能，自觉接受民主监督，推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化和程序化，形成政府与政协工作密切配合、相互支持、相互促进的良好环境。

（二）政治协商纳入决策程序的意识不断增强

1.各级党委政府认真贯彻在决策之前和决策执行过程中进行协商的重要原则。对关系全局的重要政策，涉及改革发展稳定的重要部署，本级政府工作报告、财政预决算报告、国民经济和社会发展中长期规划及重大建设项目、城市总体规划及行政区划的重大调整方案、经济社会发展和人民群众普遍关心的重大问题等，都能在决策前按程序提请政协进行充分协商，认真听取政协的意见和建议。

2.各级党委政府及有关职能部门自觉加强与政协的联系和沟通。为切实保证协商工作的顺利进行，在协商议题确定后，政府办公部门及有关职能部门自觉加强与政协的联系和沟通，提前一定时间将协商的有关材料送交政协，便于政协围绕议题，深入调查研究，做好有关协商事项的准备。政府负责同志和有关部门负责人积极参加各种协商会议，通报有关情况，认真听取政协组织和政协委员的意见和建议。对协商过程中政协委员和民主党派、人民团体提出的意见和建议，各级党委政府、有关部门能认真对待，能采纳的予以采纳吸收，不能采纳的，以适当方式作出说明。

3.各级党委政府高度重视协商意见的批办、督办和反馈工作。对政协全体会议、常委会议和主席会议形成的《协商纪要》以及其他协商会议形成的《协商纪要》或《协商建议》，政府主要负责同志能及时阅批。对协商意见、建议的采纳落实情况，各级政府能及时向政协进行书面回复。

（三）支持政协参政议政的自觉性不断增强

多年来，各级各部门大力支持政协参政议政，对经济社会发展中具有综合性、全局性、前瞻性的问题以及人民群众普遍关心的重大问题开展调研、视察、考察等活动，认真听取和采纳政协提出的意见和建议。

1.主动搞好政府与政协调研课题的衔接。一方面，统筹安排，合理分工，有所侧重，积极为政协议政建言提供便利；另一方面，积极邀请政协委员对涉及改革开放、现代化建设全局性的重大问题以及社会生活中的热点、难点、焦点问题，参与咨询、听证、论证或进行联合调研。

2.各级党委政府进一步加强与政协的联系，确定政府负责同志联系政协工作，坚持每半年向政协常委会议通报一次本地经济社会发展情况，并应政协的要求，就经济社会中的重大问题不定期作专题通报。继续坚持和完善政协领导列席政府有关会议制度，政府召开的全体会议和常务会议可视情邀请政协分管副主席或有关委室主任列席。建立政府职能部门与政协专门委员会对口联系制度，交流工作情况，开展联合调研，密切合作，相互支持。各职能部门召开的重要工作会议邀请相关专门委员会负责人参加。政协组织的大型会议、例会、重要活动，凡邀请政府及部门负责同志参加的，都能积极参加，并认真听取政协委员对政府工作的意见和建议。

3.各级政府根据政协工作特点，立足发展是第一要务，积极支持政协组织政协委员参与经济社会各项事业。吸纳政协班子成员参与重要工作和重点项目的推进落实。充分发挥政协的人才智力优势，组织委员更多地参与经济、技术、文化交流和招商引资活动，鼓励他们为加快经济社会发展建功立业。

支持政协开展对外友好交往活动。政府组织的重大外事活动，视情邀请政协和民主党派负责人参加。支持政协通过必要的程序，邀请一些港澳台同胞和海外侨胞、华人中的社会名流参与考察访问。必要时由政协组团出访，开展各种交流活动。

通过政协包容各界、联系广泛、人才聚集的有利条件，了解社会不同阶层、不同群体的愿望和要求，不断密切政府与各界群众的联系。畅通政协信息、政协委员反映社情民意的报送渠道，规范办理程序，落实办理责任，特别是社情民意直接报送政府负责同志。对事关改革、发展、稳定大局的重要信息和带有普遍性、趋向性、警示性的社情民意，政府主要负责同志和分管负责同志能及时阅批，责成有关部门分析处理。对政协信息、政协社情民意的办理、采纳情况，能及时予以反馈。

（四）高度重视政协建议案、调研报告及提案的办理

1.高度重视政协的建议案和调研报告。对政协全体会议、常务委员会议、主席会议审议通过的建议案和调研报告，政府主要负责同志和分管负责同志能及时阅批，提出办理意见，特别重要的意见和建议，能提交政府有关会议进行讨论，承办部门能认真研究，充分采纳，并能做到于3个月内将办理结果向政协书面反馈，必要时市政府委托承办部门在政协有关会议上通报落实情况。对政协专门委员会提出的调研报告、视察报告，各有关部门及时研究处理，并作出书面答复。

2.高度重视政协提案的办理工作。各级政府将提案办理工作纳入政府督查的重要内容，列入部门年度目标管理绩效考核内容，跟踪督办落实，严格考核奖惩。每年向政协常委会议通报一次提案办理情况。政府各职能部门的提案办理情况，能做到有选择、有计划、有重点地通过多种形式进行督办落实。对重点提案，政府负责同志直接阅批；需几个部门、单位联合办理的重要提案，由政府分管负责同志或指定牵头部门协调、督促办理。提案承办单位自觉加强与提案人的联系，严格按照《政协提案工作条例》的规定，提倡采取面办的形式答复提案。政府办公室加强对提案的督办，突出提案的办理落实效果，不断提高提案办理工作质量。

（五）接受政协民主监督的自觉性不断提高

各级政府和各部门高度重视并自觉接受人民政协的民主监督，认真倾听人民政协的批评和建议，并以此作为改进政府工作、提高工作效能的有效形式。各级政府就国家法律、法规和重大方针政策的贯彻执行情况，国民经济和社会发展规划及财政预决算的执行情况，重大工程建设情况，政府机关及其工作人员履行职责、依法行政、遵纪守法、廉洁勤政情况等，自觉接受政协的民主监督。积极配合政协对政府职能部门开展视察、检查、民主评议等监督活动，对于政协提出的监督意见，被监督部门认真研究处理，落实整改措施，并将处理情况及时进行反馈。

三、健全和完善民主监督运行机制充分发挥人民政协民主监督作用

政协民主监督是一种非权力监督，必须健全和完善民主监督运行机制，才能避免监督的随意性，增强监督的实效性，才能充分发挥人民政协的民主监督作用。

（一）健全和完善政协民主监督责任制度

用制度规范政协的民主监督工作，是支撑这项工作深入开展的重要保证。一要在各级党委的领导下，根据中央5号文件的要求，从不同的层面设计和制定出操作性更强的民主监督的具体制度。二要建立民主监督责任制度，就民主监督的目标、范围、内容、方式、程序提出可操作性规定，责任到单位、部门和个人，把接受政协民主监督的情况作为检验各级党政领导水平和执政能力的重要内容，作为考核部门工作的重要依据。三要建立民主监督意见的落实反馈制度，完善检查、问政、办理、回复、情况报告、意见征询、采纳落实等方面的具体措施。四要建立民主监督的运行制度，对知情环节、沟通环节、反馈环节做出明确的可操作性规定，推进工作的有序运行。五要完善民主监督的保护机制，确保委员针对监督对象和内容提出批评、发表不同意见的自由，保障委员的民主监督权利。

(二)健全和完善政协民主监督形式和内容

既要充分运用传统监督形式，切实发挥会议、提案、调研、视察、情况通报、反映社情民意和特邀监督员在民主监督中的作用，提高民主监督实效；又要不断探索和规范新的民主监督工作载体，丰富民主监督方式。进一步完善听证会、征求意见、民主评议、行风监督、双向交流、公开测评等方式，提高政协民主监督的参与面和影响力，增强民主监督的力度。在强调完善的同时，应根据监督对象、内容、范围的不同，用活、用好现有的监督方式。

注重调研与视察的有机结合，认真开展调查研究和专题视察工作，在知情问政中开展监督。坚持“明察”与“暗访”相结合，“内情”与“外情”相结合，“上情”与“下情”相结合，做到既有监督的高起点，又将监督渗透到基层单位，并坚持对一些影响大、容易反弹的问题实行后续监督，直至委员反映的问题得到圆满解决为止。

注重开展民主评议、视察与评议相结合等新的监督形式。定期选择党委、政府职能部门特别是一些重要执法部门和涉农部门，组织政协委员对经济社会发展中的一些突出问题进行视察或专题评议，提出批评意见，形成评议报告，对存在的问题督促限期整改并上报党委，作为对各部门、单位的班子进行考核的重要依据，从而不断扩大民主评议的影响力和监督效果。在争取党委的领导、政府的支持、社会各界的配合，营造有利于政协开展民主监督的社会环境上开拓创新，将政协的民主监督落到实处。

(三)健全和完善政协监督、舆论监督与群众监督相结合的机制

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“党委和政府的监督机构以及新闻媒体要密切与人民政协的联系，加强工作协调和配合，提高民主监督的质量和成效”。

建立和完善政协监督、舆论监督与群众监督结合的机制，把人民政协的民主监督与新闻舆论监督有机结合起来，更能提高政协民主监督的质量和成效。政协委员要加强与新闻单位的联系，积极提供监督工作的进展信息。新闻单位要多宣传政协民主监督工作，从而扩大政协民主监督的社会影响力。

政协委员不但自己要对政府工作和政府官员行使监督权力，而且还要在视察、走访、座谈、与群众交流的过程中，组织群众对党政干部进行监督和评议。政协委员可利用召开民主评议会、设计问卷、组织无记名投票、开展网上调查、网页评议等方式，发动广大群众对政府职能部门某一方面或党政官员的工作作风与工作业绩进行评判、褒奖、批评或提出建议，并将群众意见和建议及时反馈给被评议部门。这种政协监督、舆论监督与群众监督相结合的机制将使民主监督的威慑力和效力大大加强。

（四）健全和完善民主监督激励机制

对于敢讲真话，坚持真理，勇于监督，善于监督，在履行民主监督职能过程中做出突出贡献的政协委员和自觉接受政协民主监督、虚心采纳政协意见、积极改进工作的党政部门给予精神和物质鼓励。

总之,人民政协加强民主监督职能,有利于发扬社会主义民主,充分反映社会各方面的意见和要求,集思广益,促进重大决策的科学化与民主化；有利于协调社会各方面的关系,促进各方面的相互沟通和理解,推动党委和政府改进工作,提高效率,克服官僚主义,遏制腐败现象；有利于监督宪法、法律和方针政策的贯彻执行,不断推进政协民主监督的制度化、规范化、程序化,不断促进社会主义和谐社会的构建。

参考资料

[1] 《中华人民共和国宪法》(1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过)

[2] 《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(2005年12月18日)

[3] 中共中央关于加强人民政协工作的意见2006年2月8日

[4] 《毛泽东文集》第七卷，人民出版社1999年版，第235页。

[5] 《周恩来选集》（下），人民出版社1984年版，第389页。