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关于提高人民政协协商能力水平的理论思考与实现路径
日期:2021-09-27 浏览次数: 字号:[ ]

内容提要:提高人民政协协商能力和水平,是一项系统性较强的整体工程,这是人民政协与生俱来的履职要求、参与国家治理增强治理能力的具体体现、发挥专门协商机构作用的关键所在、推进政协工作高质量发展的核心要义。当前提高政协协商能力水平在政策供给、制度配套等方面有待完善,在精准建言、思想引领等方面有待加强,在运用新技术、新媒体等方面有待提升,在营造更优协商环境、工作氛围等方面有待强化。并提出要着重在学习培训、核心能力、委员队伍、载体渠道、制度机制、协商组织等六个方面下功夫,为提高政协协商能力水平提供实现路径。


    习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的重要讲话中,强调要发挥人民政协专门协商机构作用。[1]汪洋主席指出,要提升协商能力素质,推动政协协商民主成果转化为国家治理效能。[2]认真贯彻落实党中央和全国政协的部署要求,全面推进履职能力建设,着力解决协商本领不强的问题,不断提高政协协商能力和水平,是人民政协面临的一项重大理论和实践课题。

     一、提高政协协商能力和水平的重要意义

   (一)这是人民政协与生俱来的履职要求

人民政协成立70多年来,其作为具有中国特色的制度安排,作为人民民主的重要形式,汇集了各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士,具有广泛代表性和巨大包容性,始终是实现国家富强、民族振兴、人民幸福的重要力量。1954年在筹备全国政协二届一次会议期间,毛泽东主席提出关于政协的“五大任务”,其中重要一条就是“提意见”[3]。“提意见”看似简简单单的几个字,但要提好提准就要有“能力和水平”,否则就会“说了也白说”和“言之无效”。进入到改革开放新时期,人民政协的政治协商、民主监督、参政议政三项职能经历了一个逐步明确和丰富完善的过程,与此同时也对推进协商履职的能力建设也提出了一系列要求。党的十八大以来,习近平总书记多次就大力加强人民政协履职能力建设作出了一系列论述,强调指出:“要按照‘懂政协、会协商、善议政’的要求,做到建言建在需要时、议政议在点子上、监督监在关键处。”[4]由此可见,不断提高政协协商能力和水平,是人民政协的性质所定、使命所在、履职所需。

   (二)这是参与国家治理增强治理能力的具体体现

习近平总书记指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成”[5]。“人民政协是国家治理体系的重要组成部分,要适应全面深化改革的要求,以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设,努力在国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用”[6]。人民政协是我国决策体制中不可或缺的重要组成,具有沟通国家权力和社会公众的政治功能,是我国政治体制中富有特色的政治机构。这就要求把提高政协协商能力和水平纳入“国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标中来思考和把握,以此推动协商民主与国家治理有效衔接,加强协商民主的制度化、法治化、程序化建设,真正使协商民主在完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化等方面发挥更大作用。

    (三)这是发挥专门协商机构作用的关键所在

人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,推进新时代协商民主广泛多层制度化发展,为人民政协发挥作用开辟了广阔前景。汪洋主席强调“人民政协是专门协商机构,必须求真务实提高协商能力水平”[7]。政协不是权力机关,参政不行政、建言不决策、监督不强制,主要通过协商发挥作用。这种作用不是靠说了算,而是靠说得对。说得对就要能够提出符合客观事物发展规律的意见建议,就要切实提高协商能力和水平。只有这样,才能推进中央关于政协协商民主建设重大改革举措落到实处,进一步完善专门协商机构的制度体系,推动人民政协制度更加成熟更加定型,更好地通过政协制度的有效运行和民主程序,把党的主张转化为社会各界的共识和行动,努力使专门协商机构“专”出特色、“专”出质量、“专”出水平。

   (四)这是推进政协工作高质量发展的核心要义

中国特色社会主义进入新时代,作为党和国家事业发生历史性变革的重要特征,提高工作质量成为必然的工作要求。这一点也十分鲜明地体现在人民政协这一具有中国特色的民主制度安排上。人民政协事业发展面临着新的机遇、新的形势和新的任务,需要我们不断总结工作经验,把握履职规律,凸显政协特色,以科学的思维和方法,谋划和推进整体工作,确保人民政协事业始终跟上时代发展的步伐;需要我们不断改进履职方式,提高协商能力水平,增强协商工作实效;需要我们不断加强学习,善于运用现代科学技术,特别是信息技术手段,加强政协履职智慧化建设,推动履职载体和履职手段更加务实高效,使政协工作始终体现时代性、把握规律性、富于创造性,以政协工作的高质量发展助推党和国家事业的高质量发展。

     二、当前制约政协协商能力和水平提高的问题短板

   (一)基本政治制度效力得到显著发挥,但在政策供给、制度配套等方面仍有待完善

70年来,中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本制度框架已经建立,并在实践中积极发挥作用,但在具体实践中的制度化、规范化、程序化水平仍有待提高。从政协制度来看,中央和地方各级党组织关于加强政协工作的文件及《政协章程》,都为精辟概括和高度浓缩的标准提法,很少有明确的实施细则,在基层具体付之实施较为困难。从政协架构来看,在国家机构设置之中,党委、人大、政府机构都延伸至乡镇一级,而政协的组织机构止于区县一级,没有向乡镇一级延伸,这种现状为基层政协广泛了解社情民意、调查研究及视察评议带来了极大不便。从政协力量来看,各级政协组织中不同程度地存在“事多人少”的情况,人员编制十分紧缺,多数专委会不足一名工作人员,难以有效开展工作,致使专委会职能尚未得到充分发挥。

   (二)委员整体素质得到大幅提高,但在精准建言、思想引领等方面仍有待加强

在政协的各级组织里,政协委员都是来自各个领域的精英,绝大多数参政议政能力较强,善建言、能议政,但同时也存在部分委员协商能力较弱的问题。一方面,由于在政协委员人选推荐时,往往较多考虑党内外委员比例、界别代表比例的平衡,注重其代表性和统战性,容易忽视被推选人的参政履职素质和水平,造成个别委员履职能力不强,成为“名誉委员”。另一方面,大多数政协委员是某一领域的行家里手,对本行业的问题有着独到的见解,对非本行业的认识相对欠缺,再加上本职工作繁忙,深入群众、深入基层调研少,获取党和国家的方针政策信息有限,难以提出有建设性的意见建议。以往政协履职比较注重建言献策,在工作制度和机制层面都是依此设计的,调研视察也都是围绕如何提出意见建议安排的,存在“单向发力”的情况,在建言资政和凝聚共识“双向发力”上还需深入探索、谋求更大成效。

   (三)广泛多层的协商方式得到较快发展,但在运用新技术、新媒体等方面仍有待提升

人民政协协商民主的实现形式滞后于信息化时代发展所需,缺乏开放性的互联网议政平台,大多以会议型协商为主,挑选一些代表性的委员和群众参与协商,参与面比较狭窄,群众参与度还不高。政协信息化的履职载体还不够丰富,大多数履职活动都要求亲临现场参与,而政协委员们本身兼职较多,自身岗位工作繁忙,很多时间浪费在往返路上,履职的效率偏低。由于缺乏懂新媒体技术、网络宣传人才,政协网站、微信公众号等平台内容比较单一、形式不够新颖,致使群关注度不高,很多信息发布后,点击率偏少,一定程度上存在政协“自娱自乐”的现象。

   (四)协商议政格局得到有效构建,但在营造更优协商环境、工作氛围等方面仍有待强化

党的领导是人民政协事业发展进步的根本保证。政协协商要求各级党委实现从管理到治理的理念转变,要求各级党委善于运用人民政协这一政治组织和民主形式为党的中心工作服务。当前,仍有个别地方的党委政府领导协商意识淡薄,依然存在“替民作主”的观念和做法,在协商会中还不习惯以平等身份与政协委员和参与协商者进行互动交流。有些党委政府虽然对协商意见肯定的较多,但真正纳入决策程序的较少,有的对政协报送的协商建议采纳反馈不够,即使有反馈也比较笼统。一些涉及社会民生、公共事务的决策,大多还是党委政府一把手说了算;虽然也有协商会议,但还是习惯以会议传达代替协商;有的基层党委政府担心协商民主会延缓决策时机,影响决策效果,等等。

    三、提高政协协商能力水平的实现路径

    提高政协协商能力和水平,是一项系统性较强的整体工程,着重需要在学习培训、核心能力、委员队伍、载体渠道、制度机制、协商组织等六个方面下功夫。

    (一)进一步强化学习培训建设

    加强学习培训是提高政协协商能力的有效途径。特别是中国特色社会主义进入了新时代,我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,社会主要矛盾发生新变化,全面深化改革向纵深推进等,对各级政协组织和政协委员履行职能提出了新的更高的要求。为此,各级政协组织和广大政协委员必须崇尚学习、善于学习,把学习摆在更加突出的位置。一要加强政治理论学习。自觉将马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、习近平新时代中国特色社会主义思想、党的路线方针政策、重大会议精神等作为重要学习内容,切实做到以科学理论武装头脑、指导实践、推动工作,不断强化委员的政治素养,使每位委员始终保持坚定正确的政治方向,进一步巩固人民政协团结奋斗的共同思想政治基础。二要加强政协履职培训。着力加强人民政协理论、民主政治理论和统一战线理论等专业知识的学习培训,就协商议政、视察监督、撰写政协提案、反映社情民意信息、调查研究等履职实践和基本技能开展有针对性的培训,定期举办全员式、分类型、专题化的不同班次履职培训,特别是要加强对市县政协主席会议成员、专委会主任的专题培训,有效提高委员协商议政的能力和水平。三要加强基础知识辅导。注重拓宽学习培训的广度,通过举办学术讲座、辅导报告、论坛交流等形式,将哲学、历史、法律、经济、科技、文化、艺术等不同领域的知识,有机融合到学习培训中,努力拓宽委员的知识界域,丰富委员的知识结构,夯实委员的履职基础。

    (二)进一步强化核心能力建设

    政协工作的履职主体是委员,只有委员具备了较强的履职能力,政协工作高质量发展才有可靠的保障。通过近年来的协商实践,我们感到有以下四种核心能力亟需提高。一要提高调查研究摸实情的能力。深入群众、深入基层、深入一线,在广泛而深入调查的基础上,善于运用分析、比较、归纳等科学方法,理清问题的现象与本质、主流与支流、主要矛盾与次要矛盾,掌握协商议题的情况、成因、对策,做到摸实情、察实况、求实效,使委员真正做到协商有理、协商有据、协商有底。二要提高凝聚共识强引领的能力。注重建言资政和凝聚共识“双向发力”,多为党政决策提供民意支撑、民利协调、民智参考,广纳群言、广集民智,增进共识、增强合力,更好发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用,多做宣传政策、解疑释惑的工作,多鼓提振信心、团结奋斗的干劲,通过协商寻求最大公约数、增进最广共识度、形成最强凝聚力。三要提高建言资政献良策的能力。支持委员“多发声”,引导委员“发好声”,特别是鼓励委员讲“管用”话、不讲“无用”话,讲大实话、不讲客套话,讲辩证话、不讲片面话,讲内行话、不讲外行话,切实做到在协商中不求全责备、不以偏概全,以精准务实的建议帮助有关方面改进不足、解决问题。四要提高民主监督助落实的能力。始终围绕党委政府的中心工作,着力聚焦关乎改革发展稳定的大事、要事和实事开展监督。培养和选拔一批有监督意识和监督能力的政协委员,担任民主监督的“专职委员”,提高民主监督的专业化水平,努力把分散的监督活动整合为集中的监督活动,把委员的个人监督行为上升为政协的组织监督行为,把零星的批评建议集纳为集体的监督建议,使政协协商式监督更有声势、更有份量、更有影响。

    (三)进一步强化委员队伍建设

    政协委员是构成政协组织的基本元素。协商质量高低,很大程度上取决于委员队伍能力和作用的发挥。一要严格实施委员产生标准方法。对于委员产生人员,除符合宪法、法律和政协章程规定的基本条件,突出政治标准之外,既注重代表性更注重履职能力,既强调荣誉感更强调责任感。要严把委员“入口关”, 积极稳妥改进委员产生办法,逐步完善委员推选制度,认真听取所在单位、地区党组织和本人的意见,在广泛酝酿协商的基础上,由相关方面集体研究决定。二要切实优化委员队伍结构。主动顺应同质的单一性社会向异质的多样性社会转变的实际,深入研究和分析社会阶层结构的发展变化,科学合理设置和调整政协界别,优化界别委员和数量构成,适当减少经济界、工商联界、教育界、医卫界等界别中的政协委员人数,合理增加农业界、少数民族界、无党派界等界别中的委员人数,增强各协商主体的代表性,回应社会各界日益增长的政治参与诉求,真正把有建言资政能力的代表人士吸纳到政协组织中来。三要探索设立专职政协常委。积极借鉴世界政治文明成果,顺应扩大公民有序政治参与的时代潮流,汲取发达国家议会议员履职的职业性、专门性、独立性等实践做法,贯彻政协章程等制度精神,探索设立驻会专职常委,把协商能力和意愿强的常委“专职化”充实进各专委会,优化政协各专委会组成人员的专业结构,最大限度增强政协协商的能力和水平。

    (四)进一步强化载体渠道建设

    政协各参加单位和广大委员要在政协高效履职,就必须为他们开展协商议政搭建有效平台、创造有利载体。一要努力体现多样化。充分利用政协全体会议、常委会议、主席会议、专题协商会、协商推进会等会议平台,支持委员深入实际了解情况、针对问题研究情况、围绕民意反映情况,认真开展协商讨论,积极发表意见建议。根据政协各参加单位和委员自身的不同情况,创设并搭建形式多样、内容丰富、层次分明的履职形式和履职平台。比如,按照委员的岗位专业、兴趣爱好、居住地等情况,分门别类地设置个性化的“履职菜单”,创新搭建专项性、小型性、建言性的履职载体,切实增强委员履职的积极性、主动性和创造性。二要努力彰显时代化。主动顺应网络时代新变化,充分利用互联网的普及型、开放性、互动性、便捷性等特征,做好“互联网+政协工作”的文章,把互联网作为履行职能的重要桥梁,有力促进传统履职方式与互联网技术的深度融合。积极推进政协开展网络议政、民意调查、远程协商,指导委员建立网上工作室、委员博客、微博、微信,不断提高政协协商履职的现代化水平。三要努力提升专业化。贯彻落实加强中国特色新型智库建设的部署要求,积极组建具有政协特色的应用型智库,以政协委员为主体,同时邀请有关领域的专家学者、有关界别的杰出人士参与进来,努力集中各方面的智慧和力量,在更宽领域和更高层次研究有关问题,为党政科学民主依法决策提供重要参考。

    (五)进一步强化制度机制建设

提高政协协商能力和水平必须建立健全良好的运行机制。一要健全协商工作选题机制。按照研究在先、酝酿在前、沟通充分的要求,进一步完善选题征集机制,拓宽议题来源渠道,做到广大委员的荐题、党派团体的报题、党委政府的点题、社会组织的征题、人民群众的出题等多元结合,确保选题契合党委政府中心任务、反映经济社会重大问题、体现人民群众愿望呼声,变“要我协商”为“我要协商”,不断增强协商主体的积极性。二要健全协商质量评价机制。围绕“统一战线的团结度”“团结民主的实行度”“党委政府的认可度”“人民群众的满意度”等方面,建立健全协商履职的激励机制,探索实施协商履职效果的评价体系和考核办法,并依据考核情况评选各类履职积极分子、先进个人,进一步激发委员履职的主动性。三要健全协商文化营造机制。深入推进协商实践,着力培育协商精神,充分保障各方的平等话语权,特别是要充分尊重民主党派享有宪法规定的权利范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等,始终坚持求同存异、体谅包容的原则,引导各方说真话、说心里话、说想说的话,做到知无不言、言无不尽,切实营造既畅所欲言、各抒己见,又理性有度、合法依章的良好协商氛围。

        (六)进一步强化协商组织建设

提高政协协商能力和水平,需要有力的组织保障和服务。一要发挥界别特色作用。界别是构成政协的基本单元,一个界别就是一条协商履职渠道。要强化界别意识,体现界别特色,科学设置界别,着力提高界别的组织化程度,积极运用界别调研视察、界别大会发言、界别提案和界别社情民意信息等形式,及时有效地反映本界别群众的愿望和诉求,切实发挥政协界别作为扩大社会各界有序政治参与的重要渠道作用。二要发挥专委会基础性作用。专委会是组织委员开展经常性活动的工作机构,一个专委会就是一个履职生产车间。要科学合理配备专委会领导,按照少而精、专而深、出精品、求实效的工作要求,进一步探索专委会工作新思路新方式,切实组织好各项调查研究、参政议政活动,努力形成高质量的建言资政,最大限度地发挥其基础性、专业性、日常性的履职功能。三要发挥机关服务保障作用。大力加强政协机关自身建设,着力增强服务保障意识,努力为政协履职提供优质高效的保障。同时,针对基层政协工作人员缺少、力量薄弱等实际问题,从推进社会主义民主政治制度建设的高度,切实加强基层政协机关建设,努力打造一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的政协机关干部队伍。


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