案　号：４２号
案　由：关于高效利用我市耕地资源，积极推进现代农业发展的建议
提案者：民建湖州市委会
承办单位：市农业局主办，国土资源局会办
领办市长：杨建新
督办主席：王金根　　曹德平
     耕地的高效利用，是现代农业发展的基础。湖州具有得天独厚的优越的自然环境，在小农经济条件下，这一优势得到了发挥。但改革开放二十多年，湖州农业没有能够与工业经济同步发展，而且在现代农业优势远未得到充分发挥的同时，耕地等自然资源优势却日益削弱，各种矛盾日益显现，其中最根本的是耕地资源的低效利用与现代农业发展的基础要求之间的背离，制约着农业持续、健康和长远发展。
     一、当前农村耕地的现状及存在的问题
     以家庭联产承包责任制为基础，人多地少以及土地分散经营仍是我市农村耕地呈现出来的最主要特征。据统计，2006年我市耕地总面积为215.04万亩，农业人口人均耕地1.60亩；其中，家庭承包经营的耕地面积为181.87万亩，占全部耕地的84.57%；实行规模经营的耕地面积35.01万亩，占全部耕地面积的16.28%。其次，土地肥沃，精耕细作。良好的农业生产自然环境，使我市农业一直处于相对较高的发展水平上，并且随着农业生产技术和工具的改进，劳动强度持续降低，劳动生产力大大提高。但总体上，仍属于传统农业发展阶段，并处于由传统农业模式转向现代农业发展的过渡时期。近年来，随着二三产业的高速发展以及城乡一体化建设的推进，耕地作为农民赖于生存的基本生产要素，发生了许多新变化，出现许多新情况。
     一是农民对土地的依赖度大大降低，耕地抛荒时有发生。2006年我市农村经济总收入为2901.44亿元，其中农业收入为45.5亿元，仅占1.57%，家庭工商业是农民致富的根本途径，打工挣钱是现在农民最主要的现金收入来源，大量劳动力已经实际转移，农业生产已成为农村经济的副业。在经济较为发达的东部平原地区，由于传统农业比较效益低，承包田（地）的耕种仅为满足自家消费，当农民在观念上已普遍接受进粮店买米、去市场买菜的时候，耕地的季节性抛荒甚至全年抛荒就不足为奇了。
     二是耕地污染依然严重，地力受损，农产品质量劣化仍在继续。农村污染主要源于家庭工业“三废”排放以及农业面源污染，近年来虽然采取了一定的措施进行治理，但成效不大。农村工业快速发展且分散经营，即使达标排放，污染物总量仍在不断增加，而农业生态系统相对脆弱，极易受到污染，近年工业污染影响农业生产的事件时有发生。另外，大量使用化肥、农药和畜牧业养殖的扩大，造成农业面源污染严重，直接影响农产品质量，以至于出现只吃陈米不吃新米、只吃东北米不吃本地米的情况。
     三是土地经营权流转总体处于自发状态，缺乏合理规划和科学指导。统计表明2006年全市耕地流转总面积35.59万亩，占全部耕地的16.55%。从绝对数量来看，进入流转的耕地面积已不是一个小数，而且还数出现了一些矛盾，例如因转让手续不全或合同不完整而使相关各方产生纠纷；因承包经营亏损农民没有拿到或部分没有拿到转让费；因毁田养鱼或毁田种苗使得转包期满后土地肥力大大受损，以至于无法正常恢复耕作等等。另外，到2006年底，全市仅有五个乡镇建立了土地流转服务组织，全市还没有建立起一家农村土地承包仲裁机构去裁决土地承包中发生的纠纷事件。
     四是耕地保护措施执行不力，农村非农占用耕地管理尺度松紧不一。农民在住宅建设、家庭工业厂房建设审批等方面，村级组织及土地管理部门没有完全按政策要求把好关，建设用地、建房超面积指标价格不一，手续不全，控制力度不大。在农村人口大量向城镇转移的同时，一些地方农村宅基地却大大增加，同一村庄内，拥有新旧二处住宅的农民绝非个别。
     二、现代农业发展对耕地的客观要求
     农业生产，可以说就是对耕地资源的农业开发和利用，现代农业同样如此。（一）、现代农业首先是规模农业，而规模农业最直接的体现是耕地的规模经营。无论是农业水利化水平的提升、农业机械化的推广、农业劳动生产率的提高，还是农业科技的深化利用，都是以耕地的规模化、产业化、集约化经营为前提。（二）、现代农业同时又是效益农业，而效益农业最重要的是因地制宜，宜种则种，宜养则养，并提高单位土地的出产率。这就需要用科学的态度编制土地资源利用规划，指导各地农业生产发展方向；用科学的方法指导农业生产方式， 鼓励和支持高标准农田建设，实施科学种田。（三）、现代农业而且还应该是生态农业，生态农业需要大力发展循环农业，以控制农村耕地面源污染及工业污染，保持并不断提高耕地质量，继而保证和提高农产品的安全和质量水平。
     三、几点建议
    “十一五”及今后一个较长时期，我市的城市化、工业化进程还将进一步加快，一方面，经济建设用地仍将避免不了通过征用农村土地来保障，农业人口转移将更加彻底；另一方面，国家仍会实行最严格的耕地保护制度，要求在确保耕地保有总量的同时，大力提高耕地利用效率。可以设想，若干年以后，我市农村特别是经济发达地区，以家庭联产承包为基础的农业分散经营及农村土地使用权制度，必将受到严峻的挑战，农场式的企业化经营将是未来我市现代农业发展的必然选择。为此，我们提出如下建议。
     （一）以农业企业化经营为目标，探索农村土地制度改革新路子。虽然现阶段，我国土地制度不存在私有制问题，但为适应现代农业发展,农村土地制度改革是政府农村工作中需要积极面对的一个现实课题。二十多年前家庭联产承包责任制，着眼于解决农民吃饭问题，所以去正视和破解农民个体利益难题，获得了成功；今天的现代农业发展，着眼于转变农业增长方式和提高农业生产能力，必须突破土地分散经营的规模限制，实现农业企业化经营，从而能够快速集聚包括土地、资金、劳动力在内的各项生产要素。只有企业化经营，才有可能实施农业规模经营；只有企业化经营，才有条件发展循环农业；也只有企业化经营，才能最终实现效益农业。
     以农业企业化经营为目标，就需要在新农村规划中统筹城市、城镇、农村布局，破解农村耕地宅基地使用权转让、补偿等多项难题；需要在培育农业龙头企业方面落实更加具体的鼓励政策，建立有助于耕地资源有效流转的合理机制；需要在增加农村基础设施投入方面，充分考虑农业企业化经营的特点和要求。
     （二）以规范农村土地经营权流转为重点，促进土地规模化经营。土地规模化经营是现代农业发展中耕地高效利用的前提，我市大量农业人口的实际转移，则为此创造了条件。《物权法》明确规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层体制，这一体制下的土地集中，只能通过土地经营权流转来实现。农村土地承包法在处理农村土地经营权流转方面，提出了“依法、自愿、有偿”的原则，符合当前农村实际，也符合今后发展要求，而土地经营流转实践中种种问题的出现，都源于缺乏组织指导和具体规范。因此，政府有关部门应在调查研究的基础上，尽快制定出台土地承包经营权流转指导意见，从内容合法、手续完备、合约公正、利益保障等方面加以规范，并通过普遍建立乡镇土地流转服务组织加以具体落实，建立并完善土地流转机制，促使有限的耕地资源快速有序地向农业企业以及种养能手集中。
     （三）以编制农产品区域布局规划为基础，指导因地制宜科学利用各类土地。科学发展农业生产，除了引进、培育和推广优良品种，推广成套农业技术，实行标准化生产等措施外，一个重要的前提是必须编制和实施农产品区域布局规划。因为我市山区、丘陵、平原、水域兼而有之，气候、土壤特点及农业生产习惯各不相同，各地农业生产各有优势，只有发挥统筹规划的导向作用，才能使各地农业生产做到宜种则种、宜养则养，避免盲目性。国家于2003年发布过《优势农产品区域布局规划》，我市也制订了农业产业化发展规则，提出重点围绕粮油、蚕桑、水产、畜禽、茶果、蔬菜、竹木花卉、绿色旅游八大主导产业，建成一批高标准的商品生产基地。但内容过于原则，没有区域布局规划与之配套，操作性不强。
农产品区域布局规划的编制，需要在深入细致调查的基础上进行专题研究，以确保其科学性。这一规划的意义不仅仅在于引导农民因地制宜实行科学种田，而且还能从现代农业发展的需要出发，正确引导农村基础设施投资方向，促使政府有针对性地扶持优势农产品和优势产区，以保障各类土地得到最充分的利用。
     （四）以倡导农业循环经济为抓手，切实提高耕地质量。发展循环农业，是防止面源污染，实施沃土工程，提高耕地质量的根本出路；通过生态农业园的建立，实现能量与物质的循环利用。我市农业很早就出现了“桑基鱼塘”、“稻草还田”等循环利用模式，但一直成效不大，没有出现如余杭蓝天生态农业园和江山天蓬养猪场等成功实例。究其原因，主要是规模、效益和技术上的限制，没有规模就不会有明显的效益，没有效益就很少会有人去实施。所以，在当前农业生产还处于相对分散经营状态之时，发展循环农业应着重做好两方面的工作：一是加强宣传，示范推广。近年来，我市农业龙头企业发展迅速，种植养殖业都开始具有一定的规模，他们具备了实施循环农业的基本条件，但缺少政策推动和技术指导。所以政府相关部门应组织科技人员深入农村基层进行宣传，并在不同领域中进行选择试点，总结出经验加以推广，从而形成示范效应。二是政策鼓励、资金扶持。推广循环农业，地方财政应在增加农业发展资金的同时，预算安排专项资金，具体用于落实循环农业发展的各项措施，并对实施农户实行直接补贴，让农民由此得到更多实惠，从而使循环农业发展模式成为农民的自觉选择。
     （五）以严格执法为手段，保障农村耕地的完整和有效利用。严格执法首先体现在对耕地数量的保护上。国家已提出目标，到2010年末，全国耕地面积确保不低于18亿亩，我市也应提出具体目标及落实措施，并规范土地管理执法行为，杜绝因建房等非农行为非法占用或毁损耕地；其次，应强化规划执行的严肃性，保证各地新农村建设规划、农产品区域布局规划的有效性；还有，应进一步加大农村工业环保的执法力度，积极治理并防止农村工业企业对耕地的污染。只有是洁净的耕地，才会有高效的农田。