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破解民主监督困惑 提高民主监督实效 ——基层政协推进民主监督实践的若干思考
日期:2015-10-20 浏览次数: 字号:[ ]

内容提要:民主监督是人民政协三项基本职能之一。民主监督处于不同的阶段、不同的环境、不同的组织者,其实际表现形式、内容与结果也必定迥然不同,履行民主监督职能必然受到一定的经济、政治、文化等条件的制约。在新形势下,基层政协履行好民主监督职能,既要发挥主观能动性,又不可抛开历史阶段和现实条件,妄谈民主监督、高估民主监督。在具体实践中,基层政协对民主监督这一职能的理解把握、作用发挥等方面不可避免遭遇困惑和误区。本文针对基层政协在民主监督实践中存在的若干困惑和认识误区进行剖析,就破除各种思想困惑和体制桎梏,不断创新民主监督举措,进行了一些探索和思考。

关 键 词:基层政协  民主监督  实践  思考

作者简介:叶海珍,女,安吉县政协主席

 

作为人民政协的三项基本职能之一,民主监督在统一战线政治生活中有其特定的位置和功能,尤其是对于一个一党执政的国家来说,显得尤为重要。民主是历史的、相对的、抽象的,民主监督处于不同的阶段、不同的环境、不同的组织者,其实际表现形式、内容与结果也必定迥然不同,履行民主监督职能必然受到一定的经济、政治、文化等条件的制约,在一定的历史时期内容易表现为监督被动、监督无力、监督失效。因此,政协履行民主监督的职能,既要发挥主观能动性,着力推进社会主义民主建设的进程,又不可抛开历史阶段和现实条件,妄谈民主监督、高估民主监督。随着我国社会主义市场经济的发展和民主政治的推进,特别是在建设美丽中国的形势下,履行好民主监督职能,必须不断创新民主监督形式,与日益发展的经济社会同频共振。在实际工作中,基层政协对这一职能的理解把握、作用发挥等方面遇到了一些困惑,并进行了一些探索和思考。

一、影响基层政协民主监督职能有效履行的四点困惑

在实际履职过程中,基层政协行使民主监督权力,一定程度存在认识上的偏差和工作中的误区,需要逐步加以纠正,否则势必影响这一职能的充分有效履行。主要表现为四点困惑:

困惑一:对政协民主监督的特性把握不准。我国的基本监督形式主要包括执政党的政治监督、共产党内的纪律监督、人大的权力监督、政府内部的行政监督、政协的民主监督、公检法之间的司法监督、社会的新闻舆论监督等等。相比之下,政协的民主监督虽有其自身的特点:一是广泛性,政协涵盖了爱国统一战线的各个方面,囊括了各党派、各界别的代表人物;二是宏观性,主要是对国家宪法、法律法规的实施情况、重大方针政策的贯彻执行情况、国家机关及其工作人员的工作进行监督,层次比较高;三是协商性,通过组织协商议政进行监督。但政协不是国家权力机关,政协的民主监督,不能靠权力实施,不具有强制性。如果不把握好以上特性,很容易导致工作越位,去监督一些超越政协自身条件和职能范围的事,其提出的意见建议往往也不易被党委政府采纳。

困惑二:政协民主监督的制度保障不力。目前,在县级政协组织中,民主监督的规范化、制度化建设有待加强。主要表现在:形式单一,基本局限于会议和提案两种方式,且监督质量不高,会议存在走过场的问题,或提不出可行的意见建议,或会上的监督意见得不到落实,无实际效果,提案质量不高,敷衍应付的多,实际采纳的少;随意性强,缺乏相对稳定的民主监督的制度和程序,对被监督对象缺乏制约力,如重大事项事前协商往往转为事后通报,除提案外的各种政协意见建议缺乏刚性的办理要求,往往被软处理;自娱自乐,与其他监督部门的配合协作、工作联动不够,存在单打独斗现象,缺乏震慑力,不能发挥出民主监督应有权威性作用。

困惑三:政协自身开展民主监督的底气不足。在民主政治体制尚不健全的形势下,政协的民主监督容易被误解为挑毛病、提意见。作为政协主体的广大委员,大多是兼职的,部分委员自身还是党政部门领导,他们有的因工作繁忙无暇顾及,有的因利益关系回避矛盾,缺乏民主监督的热忱和胆魄。个别从党政部门转岗到政协的老领导、老同志,也存在图清净、怕得罪人的意识,工作主动性、原则性消退。这种心理障碍的普遍存在,直接影响了民主监督作用的有效发挥。

困惑四:党政领导对政协民主监督工作的重视不够。政协开展民主监督的主要对象是党委、政府及其职能部门的工作,没有党政领导的重视和支持,政协开展民主监督就失去意义。目前,个别党政部门对政协的性质和地位认识不足、重视不够,对政协民主监督职能的发挥和效果,缺乏实质性的支持和指导,往往“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”,甚至在涉及统一战线、政协组织内部的人事任免等重大事项中,存在自行其是,忽视与政协的协商监督。

二、党政部门支持基层政协民主监督亟需认清的三个误区

地方党政机关处于决策者地位,在民主监督实践中一定程度起决定作用。如果党政领导的统战意识、民主意识不强,就不可能主动配合和支持政协民主监督,人民政协再好的监督建议也不会成为决策的依据。因此,要使民主监督真正得到落实,使政协的监督作用真正得到发挥,关键在于各级党委、政府首先思想认识到位、工作落实到位,走出对民主监督的认识误区和措施误区。

1.不能用政协领导列席党政会议代替民主监督。党委、政府要按照民主监督的有关要求,把政协民主监督作为决策和工作推进过程中的一个不可或缺的重要环节,对当地经济社会发展中的重大问题,主动邀请政协进行监督协商,对党代会、人代会上的发展战略、工作报告、财政预决算等重要报告提前送政协征求意见,不能把政协班子成员应邀列席或参加相关会议代替民主监督。对执行决策过程中出现的新的重要情况和重要问题,也要坚持进行监督协商,使决策进一步完善和落实。同时,要切实落实党委、政府各职能部门与政协相关专委会的对口协商监督。

2.不能用向政协通报情况代替民主监督。在政协召开的全委会议、常委会议、主席会议以及其他重要的专题会议时,党委、政府有关领导和有关职能部门负责人,要根据会议的内容和政协的邀请,按时参加会议,按照政协的要求就有关情况和问题进行通报和说明,并自始至终认真听取政协的意见建议,积极采纳落实政协的合理化建议,不能单纯用通报情况代替民主监督。政府部门组织的有关检查、现场督办等活动,应主动邀请政协有关领导和委员参加,便于政协了解和掌握情况。

3.不能用给政协领导安排参与中心工作代替民主监督。对一些事关改革开放和经济建设全局的重要问题以及群众普遍关心的热点、难点问题,党委、政府要十分注意发挥政协的优势,主动邀请政协参与质询和论证,委托政协承担有关调研课题,不能用政协班子成员参与中心工作代替民主监督活动。对政协组织的视察调研活动,党委、政府及有关职能部门要给予大力支持,尽力提供方便,并认真对待政协所提的意见建议。

三、基层政协推进民主监督亟须处理好的三对关系

时代的发展既赋予了政协民主监督新的使命,也提出了新的挑战。着眼于新形势、新任务,发展基层政协民主监督要处理好三对关系。

1.处理好“虚”与“实”的关系:以虚促实。有些人认为,基层政协是个“务虚”的单位,没有多少实质性工作,工作绩效没有标准衡量,既无压力也无动力。实际上,这是一种偏面的认识。对基层政协而言,衡量工作的标准不应是具体做了多少事情,而应是在推进工作大局中发挥了多大作用,做到“务虚”与“务实”相结合。基层政协民主监督的“务虚”,应是充分发挥政协界别合作、智力密集、利益超脱的独特优势,立足于谋长远、谋大事,脱开具体事务的干扰,在发展方向、产业布局、和谐大计等方面想行政机关所未想,谋行政机关所未谋,提出具有前瞻性、可行性的思路和方法,发挥政协民主监督的应有作用。基层政协民主监督的“务实”,则是指提出意见建议后,一以贯之为党委政府实施构想献计出力,有条件也要积极参与到重大事项、重大工程的实施之中,开展纵深了解、调研,既积极为党委政府作好参谋,又能进行必要的民主监督。

2.处理好“旧”与“新”的关系:旧担新挑。政协推进民主监督、履行三项职能的主要形式是召开各类会议,因此易被人误解政协工作就是开几次会议,提几点意见,没有多大内容,没有新鲜花样。其实政协要做的事很多,随着形势的发展,尤其是随着市场经济的日益繁荣和社会多元化发展,政协的统战对象越来越多,工作范围越来越广。当前,在中共十八大“健全社会主义协商民主制度”重要论述的指引下,很多工作需要在实践中不断地探索、创新、总结、提高,需要进一步解放思想,突破常规,把《政协章程》及方针政策同本地政协的实际有机结合起来,在思想观念、思维方式、工作方法、活动形式等方面有新的和更大的转变。在中共十八大召开后的新形势下,政协工作应转变观念,旧担新挑,在实践中打破条条框框的束缚,善于探索,勇于进取,创造性地开展工作。

3.处理好“协”与“争”的关系:内协外“争”。基层政协推进民主监督的实践发展,要内协外“争”。协,即意见上的协商,关系上的协调,目标上的协同,行动上的协作,效果上的协助,在整个统一战线内部做到同心同德、同向同行,坦诚相见,求同存异,使政协组织更具向心力、凝聚力和战斗力。“争”,即政协知名度,争政协影响力,这要靠实干,靠参与,靠宣传,靠创新,靠全体委员和各界人士共同努力和合作共事。要做到内协外“争”,全体政协委员和政协工作者应和衷共济,在职责上分,思想上合;工作上分,目标上合;界别上分,关系上合,以才树威,以干扬威,以廉生威,为地方经济社会发展和民生民本改善作出积极的贡献。

四、基层政协增强民主监督实效的“十个一”举措

基层政协开展民主监督,受到政治体制、管理理念、人文环境等客观或主观、现实或历史的诸多因素制约,必须着力破除各种思想困惑和体制桎梏,在民主监督形式上大力创新,在民主监督实效上体现工作价值。基于以上思考,笔者认为应着重抓好、抓实“十个一”举措。

1.坚定一种有效监督的理念。从人民政协的发展历程看,把民主监督作为政协主要职能并写入《政协章程》是来之不易的,各级政协都应加以珍惜。我们必须深刻认识到,政协民主监督在统一战线政治生活中有其不可替代的位置和功能,有利于发扬社会主义民主,有利于强化人民政协的地位和发挥人民政协的作用,是人民政协在新时期继续存在的重要依据之一。在新的历史条件下,政协民主监督作为发扬社会主义民主不可或缺的重要渠道,其地位显得更加重要,党和人民群众的期望值将越来越高,其作用将会不断扩大,其影响也将会逐步增强。

2.营造一个有效监督的环境。监督是由监督者与被监督者共同完成的,只有增强被监督者的民主意识,不断提高接受民主监督的觉悟和水平,监督工作才能顺利开展。因此,要提高党政部门对政协履行职能的认识和重视,不断增强接受民主监督的主动性、自觉性。在具体措施上,建议上级政协加强党政领导就任前的政协理论知识教育,定期或不定期组织他们学习政协知识和统战理论,强化党政领导民主意识;党政主要领导经常听取政协工作汇报,研究讨论政协工作,县政府及其有关部门认真落实对口联系制度,与政协保持密切联系,经常沟通情况、交换意见,形成欢迎监督、支持监督、接受监督的良好局面;将民主监督的内容列入党政部门单位的目标岗位责任制,把是否重视和自觉接受政协的民主监督纳入干部考核、任用和提拔的依据之一,提高干部自觉接受民主监督的意识。

3.打造一副有效监督的班子。政协要敢于监督,政协领导首先要消除顾虑,切实把民主监督作为政协的一项主要职能摆上议事日程,探索建立与党委、政府的平等协商沟通机制,充分对接相关民主监督议题;对于政协参与监督的事项,要无私无畏,敢于直言,充分发挥人民政协应有的职责和权威;政协提出的意见、建议和批评,虽不能强使党政部门执行,但在坚持柔性监督的同时,更要坚持韧性监督,对看准、看透的问题,对有针对性、操作性的建议,要反复讲、反复推,持之以恒,一抓到底,切实督促落实到位。

4.建立一套有效监督的制度。大力推进规范化、制度化建设,是强化民主监督的重要措施。如果没有相对稳定的规则、准则、条例加以保障或确认,民主监督往往只能成为空洞的口号。因此,要对政协的民主监督实行法律保障,制定规范化的规则或条例,使民主监督有据可依,以维护民主监督的统一性和严密性。根据地方实际,对民主监督的主体、对象、范围、目标、任务、步骤、程序等做出适当的规定,进一步完善例会、提案、调研、视察、反映社情民意信息等各项规章制度,制订一些局部的细则,经县委常委会批准后试行,使民主监督的权力有一定的制度保证。

5.培养一批有效监督的委员。政协委员是政协开展民主监督的主要力量。政协民主监督的质量和水准,很大程度取决于广大委员的积极性、专业性和原则性。因此,提高委员素质至关重要。在统战部门物色推荐委员时,政协自身要加强参与,结合地方实际和工作需要,充分考虑委员的界别结构和区域分布,把好委员“入门关”。要通过各种形式的培训和学习,帮助委员提高政协理论素养和议政监督水平,使其能提出高质量、有见地的意见建议。要通过建立完善委员履职的综合考核评价机制,增强委员的责任感和使命感,敢讲真话,善讲真话,能抵制得住压力干扰和私心杂念,展现政协委员的风骨和水平。

6.成立一级有效监督的组织。委员要发挥好主体作用,除了自身素质外,还必须要有一个有利于委员发挥作用的良好环境。前两年,安吉县政协在建设“政协委员工作室”上进行了探索,取得了一些成效,但也存在一定的问题和不足,难以适应日益发展的政协工作要求。下阶段,安吉县将在吸收各地实践经验的基础上,在委员较为集中的几个大乡镇设立“政协委员联络室”,配备正科级的专职主任,完善组织机构、工作职责、工作制度,提高委员对所在乡镇重大事务的参与率,从而夯实政协工作基础,推进基层民主政治建设。

7.设计一份有效监督的简报。根据民主监督规范化、制度化、程序化的工作要求,专门设计《民主监督建议书》的红头简报,作为推进民主监督工作一个重要的抓手和环节。在对党政部门重大决策、重要事务和地方中心工作进行民主监督时,坚持评议和建议相结合,针对存在的问题,提出切实可行的合理化建议,以《民主监督建议书》的形式,送交县主要领导、分管县领导和对口部门阅处。同时,要求相关部门在一定时限内反馈整改意见和落实结果,通过明察暗访等形式督查整改情况,将部门答复和落实情况,纳入上级对地方党政班子支持政协工作的考核范畴,从而确保合理化建议落到实处。

8.创新一种有效监督的形式。开展政协民主监督,既要用好、用活现有的各种形式,包括政协例会、视察、调研、政协提案、建议案以及反映社情民意信息等,将民主监督的职能尽可能体现在政协的各项工作和各类活动之中,更要积极探索民主监督的新形式、新途径。要在政协党组和主席会议直接领导下,有计划、有部署、有步骤地组织政协委员围绕某一选定的重大问题或重点部门,集中时间开展集体民主监督活动,力求把委员的个人监督行为上升为政协组织的监督行为,把分散的监督活动上升为集中的监督活动,把零星的批评意见上升为集体的监督建议,使民主监督实现三个转变,即由“软”变“硬”,由“虚”变“实”,由“分散”变“集中”。要把政协的民主监督与党内监督、法律监督、新闻媒体监督、舆论监督有机地结合起来,发挥多种监督的整体效应,形成全方面多层次的民主监督格局。可把民主监督同舆论监督结合起来,通过新闻媒介,把政协正在进行的监督课题、监督过程、监督结果予以报道,以引起全社会的关注,加大民主监督的力度;把民主监督同民主评议、行风评议、提出质询、建议人事罢免等手段结合起来,使民主监督通过各种渠道得到有效的实现,提高民主监督的效果。

9.突出一个有效监督的主题。选题要准,既要善于从党委、政府工作的重点、难点和群众普遍关注的热点、焦点中寻找民主监督的课题,又要善于从有利于政协发挥自身优势的角度选择课题,要强调量力而行,力求选准课题,一抓到底,抓出成效。立意要高,必须始终围绕经济社会发展的总纲,坚持服从和服务于地方发展大局,以推动和支持工作为最终目标,选择影响地方发展、群众广泛关注的重大事项进行监督,要对被监督的内容进行认真的分析、综合和取舍,不能事无巨细,吹毛求疵。总之,要把政协置身于地方发展的大戏之中,关注民生、表达民意,凝心聚力、促进发展,坚定不移、踏踏实实地演好自己的“角色”。

10.追求一种有效监督的结果。我们创新民主监督的各种形式,强化各项保障措施,最终目标还是为了实现预期的监督成效,而检验民主监督成功与否的标准是意见建议的采纳率和落实率。因此,开展调查研究要深入、全面切忌偏听偏信、情况不明、妄加指责,批评要实事求是、客观公正,提出的意见建议力求有针对性和可操作性,使对方心悦诚服地接受和落实。同时,各项运作制度要健全,包括重大事项协商制度,党政部门对政协意见建议的办理制度,政协内部关于意见建议的收集、报送、催办、反馈制度,以及与委员的联系制度等等。这些制度,有些需要建立,有些需要完善,有些需要制定实施细则予以配套,而更为重要的则是需要得到方方面面、实实在在的贯彻落实。

 

 


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